Текст:Павел Святенков:Конституция как дар

История текста

Опубликовано в «Русском журнале» 15 декабря 2003

КОНСТИТУЦИЯ КАК ДАР

Роль Весны взял на себя король.

Александр Дюма, «Виконт де Бражелон».

Конституция 1993 г. помогла разрешить острый политический кризис начала 90-х годов прошлого столетия. Но недостатки Основного закона породили новые проблемы, которые до сих пор сказываются на функционировании государственного организма России.

В западной традиции конституции, как правило, разрабатывались учредительными собраниями. Во всем мире принятие конституций означало победу буржуазии над феодалами. Учредительное собрание идеально подходит для установления капиталистических порядков, точно так же как съезд князей — для установления феодального строя. Учредительное собрание обычно сосредотачивало в своих руках законодательную власть и работу над созданием новой конституции. Хотя случалось, что учредительные функции передавались специально созданному институту. Например, американская Конституция была принята специализированным органом — Конвентом, который играл роль Учредительного собрания. Случалось и так, что учредительные функции брал на себя уже действующий парламент (и наиболее яркий пример здесь — французские Генеральные штаты, которые превратились сначала в Национальное, а потом и Учредительное собрание).

Даже после Второй мировой войны, когда значительная часть Германии и Япония оказались под контролем Запада, новые конституции принимались хоть и под влиянием оккупационных властей, но все же выборными представителями своих народов. Так, в Японии Конституцию принял парламент, а в Западной Германии — специально созданный для этой цели Парламентский совет. В новое время к традиции Учредительного собрания добавили традицию утверждения нового основного закона на всенародном референдуме. Во Франции в 1945-1946 гг. Учредительное собрание пришлось выбирать дважды — первый вариант Конституции не был утвержден народом.

Существует и другая, авторитарная, аристократическая традиция. Она получила большое распространение в XIX-м веке. Монархи Европы и Азии под давлением собственных народов шли на сделку с местной буржуазией и сами издавали конституции, ограничивающие абсолютистскую власть. Такие конституции получили название октроированных, то есть «дарованных» (подразумевалось — монархами). Через период дарования конституций прошли практически все монархии Европы, а также Япония. Понятно, что при «дарованиии» конституции монарх стремился сохранить как можно больше прав и привилегий. После бурных революционных событий XIX-го века традиция дарования конституций сошла на нет. Большинство европейских государств уже обрело свои основные законы, в некоторых из них наследственные правители были свергнуты. Только в России в 1906 г. царь Николай Второй «дарует» подданным нечто похожее на конституцию (имеется в виду Манифест 17 октября 1905 г. и Основные законы 1906 г).

Если мы обратим свой взгляд на российскую Конституцию 1993 г., мы с удивлением обнаружим, что механизм ее принятия гораздо ближе к октроированию, чем к демократическому принятию по западному образцу. Для утверждения текста Конституции Учредительное собрание не собиралось. Президент Ельцин волевым решением внес текст Конституции на всенародный референдум. Конституционное совещание, созванное после разгона съезда, было совещательным органом и не обладало никакими полномочиями. Члены Конституционного совещания представляли только себя и назначившего их президента.

Референдуму о принятии Конституции предшествовал политический кризис, результатом которого стал разгон Съезда народных депутатов и расстрел парламента.

При республиканском устройстве сувереном, источником верховной власти, является народ. Борис Ельцин присвоил себе полномочия суверена, единолично утвердив текст Конституции. Народ был отстранен от участия в разработке Основного закона. Таким образом, в 1993 г. российские власти воспользовались архаичным, феодальным механизмом октроирования конституции, не допустив народ к определению его же собственной судьбы. Гражданам было дано право одобрить спущенный сверху текст нового Основного закона. Однако мнение избирателей никого не интересовало. Предусмотренные решением президента политические механизмы начали работать еще до вступления Конституции в законную силу.

Одновременно с референдумом шли выборы в Государственную думу. Государственная дума была избрана 12 декабря 1993 года. Но Конституция начала действовать только в день официального опубликования, то есть 25 декабря 1993 г.

Таким образом, Государственная дума 1993 г. была избрана на основании Положения о выборах депутатов Государственной думы в 1993 г., утвержденного указом Бориса Ельцина. На каком правовом основании действовала Государственная дума 1993-1995 гг., спрашивать не принято. Ясно одно — эта Дума не имела никакого отношения к Конституции 1993 г.

Принято считать, что Конституция 1993 г. разрешила конфликт между законодательной и исполнительной ветвями власти. Действительно, за счет резкого ослабления власти парламента этот вопрос решен. Однако возникло новое противоречие. При республиканском строе суверенитет всегда принадлежит народу. Однако в России в качестве суверена выступает не только народ, но и президент. Поскольку именно президентская власть даровала стране конституцию, глава государства на практике стоит выше установлений основного закона. Его роль напоминает роль монарха, даровавшего конституцию, но могущего отменить ее или действовать без учета ее положений. Надконституционный статус президента обеспечивается за счет его статуса «гаранта Конституции» (ст. 80).

Титул гаранта в политической практике трактуется крайне широко. Не вполне понятно, как государственный чиновник высшего ранга, избранный в соответствии с конституцией, может ее гарантировать. Для этого надо быть выше основного закона. Все участники политического процесса 90-х годов прошлого века прекрасно знали, что президент дал конституцию, он же может и взять ее назад. Статус же «гаранта Конституции» позволяет в любой момент выйти за пределы норм Основного закона. Что характерно для любых октроированных конституций. Эта особенность российской политической практики отмечается и современными юристами.

Директор Института сравнительного законодательства и правоведения при правительстве РФ Л. Окуньков пишет: «Судьбоносные» указы законодательного характера 90-х годов принимались единолично главой государства нередко вопреки воле законодателей в заведомо опережающем парламент правотворческом темпе. Заметим, что в правовой системе России достаточного противовеса «указным» вольностям и злоупотреблениям пока нет. Реальность такова, что по российской Конституции ни парламент, ни суд не наделены правом отменять нормативные указы, противоречащие федеральным законам. Признание указов антиконституционными — явление исключительно редкое в российской практике, хотя такие указы появлялись не единожды. В то же время, согласно трактовке Конституционного суда, принятие президентом указов при отсутствии законов или пробелов в них признано допустимым исходя из обязанности главы государства обеспечивать прямое действие Конституции».

Если народ неизменен, то президент, в отличие от монарха рано или поздно должен быть переизбран. Президент — источник суверенитета — одновременно вынужден был черпать его у народа. Вот почему президентские выборы 1996 и 2000 гг. стали таким тяжким испытанием для государства. Это противоречие разрешалось путем мощных пропагандистских кампаний, в ходе которых власть «даровала» народу лидера (избирательная кампания становилась чем-то вроде коронации).

Проблема российской Конституции состоит в ее октроированном характере, а также дуализме суверенитета президента и суверенитета народа. Двойной суверенитет — монарха и народа — был свойственен для дуалистических монархий, где королям принадлежала исполнительная власть, а население обладало правом выбирать законодателей. Россия, по Конституции 1993 г., стала дуалистической республикой.

Поэтому если и менять Основной закон, то не в сторону ограничения исполнительной власти, а в сторону установления единого источника суверенитета. А для этого необходимо закрепить монополию парламента (как носителя народного суверенитета) на издание законов, предоставить ему право контроля за исполнительной властью, а также переформулировать статью 80, в которой говорится о «гаранте Конституции». Россия может быть президентской республикой, но носителем суверенитета должен быть только народ.