Текст:Василий Николаевич Сторожев:Земские учреждения И. Грозного
Земские учреждения И. Грозного — выражение, установившееся в русской исторической литературе для обозначения нового устройства областного управления, начавшего функционировать еще в малолетство Грозного и окончательно установившегося в царствование последнего. Трем последовательно сменявшим друг друга порядкам государственного устройства древней Руси — очередное княжеское владение (с сыновей Ярослава I), удельное княжеское владение (приблизительно с начала XIII в.) и, наконец, московское самодержавие — соответствуют три формы областного управления:
- суд вотчинный,
- суд кормленщиков, наместников и волостелей — и
- земские учреждения, выродившиеся в XVII в. в учреждения приказного характера.
В первой половине XVI в., вслед за крупными государственными успехами вел. князей Иоанна и Василия, деда и отца Грозного, сильно чувствовались недостатки управления областями посредством кормленщиков, бояр и детей боярских, представлявших собою арендаторов государственных доходов в области. Они вовсе не имели побуждения соблюдать государственный или народный интерес, ставили на первый план свой личный частный интерес, правили на себя, а не на государя. Князья пытались обуздать произвол кормленщиков «уставными грамотами», но эта мера была паллиативом, и население продолжало терпеть настолько, что правительство вынуждено было наконец прибегнуть к какой-нибудь решительной мере, чтобы, с одной стороны, прекратить тяжкие поборы кормленщиков, а с другой — обезопасить областное население со стороны противообщественных элементов, «лихих людей».
Первой стадией в развитии земских учреждений является выдача губных грамот, которые клали губное дело на души населения, предоставляли ему ловить лихих людей (разбойников) и предавать их смертной казни, угрожая ему, в случае небрежности, взыском в пользу потерпевшего без суда вдвое и продажи в пользу правительства. У кормленщиков были, таким образом, отняты сперва разбойные, а потом и татиные дела. В силу губных грамот, выдававшихся по челобитью и без челобитья областного населения, явились в областях, наряду с кормленщиками, выборные губные старосты (выборные головы), губные сотские, десятские, пятидесятские, целовальники, дьячки. Так создано было принудительное земское самоуправление в губных делах: выборные от местных обществ должны были иметь надзор за непоявлением на известной территории лихих людей, причем полное отсутствие материального вознаграждения за это предполагало невозможность вымогать, а ответственность перед центральным правительством обеспечивала серьезное отношение к возложенному на души местного населения делу. Губной институт, земский по своему происхождению, мало-помалу приобрел приказный характер, настолько, что уложение царя Алексея Михайловича постоянно имеет в виду возможность совпадения должности губного старосты с чисто приказной должностью городового воеводы.
Второй стадией в развитии земских учреждений XVI в. является попытка совсем упразднить наместников и волостелей, заменив их выборными общественными властями и поручив самим обществам не только уголовную полицию, но и все управление, вместе с судом. Это устранение кормленщиков на первых порах явилось весьма существенной для областного населения привилегией, за которую оно должно было уплачивать двойкой оклад податей. Как жалованная несудимая грамота была когда-то переходом от суда вотчинникова к суду кормленщикову, так и губная грамота была только промежуточным звеном между сужением компетенции кормленщиков и полным уничтожением последних.
Около половины XVI в. начинают появляться земские (откупные) грамоты, которыми население откупалось от суда наместников и волостелей, с их помощниками-дьяками. Переяславльская грамота 1555 г., нарисовав мрачную картину враждебных отношений между кормленщиками и населением, ведущих к запустению сел, деревень и дворов, жалуется на то, что в государеву казну «дани и оброки сходятся не сполна» и «всяких податей сполна тянуть немочно». Кому принадлежала инициатива замены кормленщиков выборной земскою властью — на этот вопрос трудно отвечать прямо. Можно лишь установить тот факт, что население постоянно жаловалось на притеснения кормленщиков, а правительство постоянно чувствовало непосредственные результаты этих притеснений, выражавшиеся в недоборе дани, оброка, пошлины. На этом основании позволительно думать, что правительство было инициатором в процессе смены кормленщиков выборною земской властью, заимствуя основу для новой организации областного управления из распорядка областной финансовой общины (ее хозяйственного самоуправления). Уставные земские грамоты не уничтожили кормлений без остатка; они местами уцелели и перешли даже в XVII в., так что одно время существовали рядом и находились друг к другу в различных отношениях три элемента областного управления — кормленщики, общины и приказные люди.
Откупная грамота устраняла кормленщиков и вводила выборные земские власти (излюбленные старосты, излюбленные головы, земские старосты, выборные старосты, излюбленные судьи, выборные судьи, мирские выборные судейки), из городских (посадских) и уездных (крестьян) людей, с предоставлением им всех прерогатив кормленщиков, кроме взимания на себя кормов, пошлин и поборов. Вместе с тем установлялся новый прямой налог — оброк: «А за наместничи, и за волостелины, и за праветчиковы доходы, и за присуд, и за их пошлинных людей пошлины велели если посадских и волостных крестьян пооброчити деньгами». Областное управление сосредоточивалось, таким образом, в руках излюбленных и губных старост и их секретарей, земского и губного дьяков, с помощью низших выборных и лучших людей вообще, обязанных присутствовать, в качестве безмолвных (?) свидетелей, на суде выборных судей (памятники говорят еще о присутствии на суде губных старост дворского).
Старосты излюбленные судят «по Судебнику и по Уставной грамоте», старосты губные — «по их губным уставным грамотам и по наказным спискам». Руководством для суда служила и самая земская грамота. Экземпляр Судебника, за приписью московского дьяка, раздавался выборным судьям в области. Выборная земская служба, как и губная, была принудительной и не вознаграждалась материально; некоторые грамоты обещают только, за отличное исполнение обязанностей, освобождение от податей. Изучая круг дел губных и земских старост, легко заметить, что это были дела не местные, земские, а чисто государственные. Сущность земского самоуправления состояла не столько в праве обществ ведать свои местные земские дела, сколько в обязанности исполнять известные приказные дела, выбирать из своей среды ответственных людей к государеву делу. Всего лучше можно усмотреть этот характер созданного в XVI в. земского самоуправления из участия, предоставленного обществам в финансовом управлении. Земские старосты, творившие в области гражданский суд, собирали прямой налог. Разные казенные статьи и частью косвенный налог отдавались на веру, для чего общества должны были выбирать верных голов и целовальников, которым правительство, после крестного целованья, доверяло получать сбор доходов с этих статей, обеспечивая исправность этих сборов ответственностью как личной сборщиков, так и целого общества. Таковы, напр., таможенные и кабацкие головы и целовальники. В XVII в. выборные старосты и головы всецело заняты исполнением правительственных поручений.
Итак, земское самоуправление XVI в. явилось естественным результатом обнаружившейся, при новых государственных задачах и потребностях, недостаточности или негодности местных правительственных учреждений удельного порядка княжеского владения; оно знаменует собой окончательное превращение московского удельного княжества в Московское государство, правительство которого призвало себе на помощь земство, действовавшее под давлением круговой поруки. Другими словами, земское самоуправление XVI в. вышло из интересов государственного фиска и отличалось принудительным характером; оно создалось не ради интересов областного населения и скоро превратилось из привилегии в повинность, нередко очень тяжелую для области. Созданное для удовлетворения неотложных государственных потребностей, земство XVI в. не имело в себе задатков дальнейшего развития. Весь уезд распался на несколько отдельных земских миров, городских и сельских, во главе которых стояли выборные земские старосты с целовальниками; каждый такой мир представлял вполне самостоятельную единицу, имевшую непосредственное отношение к какому-нибудь центральному приказу. Легко представить себе всю раздробленность местного управления и ее неудобства, при постоянно возраставших задачах Московского государства. Правительство новой, после Смутного времени, династии усиленно стягивает центральное и областное управление. Так, на место раздробленных земских миров являются объединенные воеводскою властью уезды: центральное правительство в воеводе получило своего представителя, который ведал уезд не на себя, а на государя. Земство сохранилось, но потеряло свою самостоятельность и сделалось простым орудием в руках государства, подчиненным воеводе. Земское управление теперь было ограничено хозяйственными делами; земские старосты потеряли судебную власть, которая перешла к воеводам. Так, в силу исторически сложившихся условий, область надолго была отдана в жертву самой узкой бюрократической опеке, продолжавшей господствовать даже тогда, когда она потеряла всякий смысл.