Текст:Программа Грефа/2. Макроэкономическая политика

Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года

Проект

Макроэкономическая политика

Автор:

Центр стратегических разработок Германа Грефа

Содержание

• Введение

1. Модернизация экономики
2. Макроэкономическая политика
3. Структурная политика
4. Ожидаемые результаты

Дата публикации:

2000

Предмет:

Экономика

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ

Формирование эффективной бюджетной системы — неотъемлемая часть процесса становления эффективного государства, рыночной экономики и открытого общества. Бюджетная политика играет важнейшую роль в политике государства в целом, реализуя — в сочетании с денежно-кредитной политикой — следующие основные функции:

— финансовое обеспечение выполнения государством своих функций;

— поддержание финансовой стабильности в стране;

— обеспечение финансовой целостности федеративного государства;

— создание финансовых стимулов для поступательного социально-экономического развития.

Эти функции реализуются через весь комплекс бюджетной политики, включая бюджетные расходы, налоговую политику, управление государственным долгом и государственными активами, бюджетный федерализм и систему управления государственными финансами. Государственный бюджет, который соединяет в себе бюджеты всех уровней бюджетной системы и внебюджетные фонды, должен быть полным финансовым отражением участия государства в экономике, его взаимодействия с обществом.

Текущее состояние государственных финансов и адекватность бюджетной политики

За прошедшие годы государство достигло значительного прогресса в построении бюджетной системы, отвечающей современным требованиям. Бюджетная политика прошла трансформацию от административно-командных механизмов перераспределения практически всех общественных ресурсов до сочетания построенной на рыночных принципах налоговой системы и бюджетных расходов, обеспечивающих, главным образом, функционирование государственной системы социальной защиты, сети бюджетных организаций и государственного сектора экономики. Прямые субсидии негосударственному сектору играют теперь относительно небольшую роль. Развивается система государственных закупок на конкурсной основе. Ещё не завершенное формирование казначейской системы исполнения государственного бюджета уже привело к существенному повышению эффективности управления государственными финансами. Бюджеты субъектов Российской Федерации и местного самоуправления приобрели относительную самостоятельность по сравнению с централизованной советской системой. Бюджетный дефицит снизился с десятков процентов ВВП до нуля.

Несмотря на эти значительные достижения, существующие проблемы бюджетной политики столь велики, что пока невозможно говорить о завершении формирования основы бюджетной системы, которую можно развивать и совершенствовать в последующие годы. Государству ещё предстоит создать эту основу. Фундаментальные проблемы, характеризующие текущее состояние бюджетной системы, заключаются в: (1) несбалансированности обязательств и ресурсов на всех уровнях бюджетной системы и избыточности долгового бремени; (2) неэффективности налоговой системы; (3) неэффективности бюджетных расходов (или отсутствии оценки их эффективности); (4) незавершенности формирования эффективной системы управления государственными финансами.

Баланс ресурсов и обязательств расширенного бюджета

Наиболее острой бюджетной проблемой, которая определяет весь характер социально-экономических отношений между государством и обществом, является несбалансированность ресурсов и обязательств на всех уровнях бюджетной системы.

Показатели кассового исполнения бюджетов, представленные в таблице и говорящие сегодня об отсутствии бюджетного дефицита, не показывают истинных масштабов бюджетной сферы, определяемой её обязательствами.

Кассовое исполнение расширенного бюджета, % ВВП

1992

1995

1999

(оценка)

2000

(прогноз)

Расширенный бюджет

Расходы

75,9

40,6

36,6

38,0

Доходы

35,6

34,3

35,6

38,0

Дефицит

40,3

6,3

1,0

0,0

Федеральный бюджет

Расходы

59,2

17,9

14,9

16,0

Доходы

14,6

12,4

13,5

16,0

Дефицит

44,5

5,5

1,4

0,0

Региональные бюджеты (с трансфертами)

Расходы

11,9

15,1

14,0

13,8

Доходы

13,8

14,6

13,9

13,8

Дефицит

−2,0

0,45

0,1

0,0

Внебюджетные фонды

Расходы

6,5

9,4

9,1

9,6

Доходы

8,8

9,1

9,6

9,6

Дефицит

−2,3

0,3

−0,5

0,0

В первую очередь проблемой является сам факт отсутствия системы учета бюджетных обязательств. В настоящий момент — до проведения инвентаризации — не представляется возможным точно определить объём расходных обязательств государства. Представление об их объёме и структуре дает таблица "Матрица обязательств" (см. Приложение).

Наиболее значительное снижение обязательств расширенного правительства произошло после 1992 года (когда обязательства государства составили более 75 % ВВП) и продолжалось в течение трех лет. В целом это снижение составило не менее 30 % ВВП, прежде всего, за счет прекращения косвенного субсидирования импорта и прямого эмиссионного субсидирования отдельных отраслей экономики. После 1995 года объём обязательств бюджета не только не сократился, но даже вырос в результате принятия законодательных и нормативных актов, не обеспеченных источниками финансирования. Частично это нашло свое отражение в увеличении кассового исполнения расходов в 1996‒1997 годах, финансирование которого происходило за счет роста объёмов неденежных и квазиденежных инструментов. Финансовый кризис 1998 года привел к сокращению непроцентных обязательств государства за счет существенного снижения реальной заработной платы в бюджетном секторе. Дополнительный эффект дала и реализация Программы экономии государственных расходов. На сегодняшний день, как это следует из цифр, приведенных в таблице, непроцентные обязательства расширенного правительства составляют 55‒56 % ВВП.

Существенную часть обязательств расширенного Правительства составляют расходы на обслуживание долга, а также обязательства по погашению основной части долга.

В 1999‒2000 годах общая текущая долговая нагрузка на федеральный бюджет составляла в среднем 7‒8 % ВВП или около 50 % бюджетных доходов. Завершение процесса реструктуризации государственного долга приведет к снижению долговых платежей в 2001‒2004 годах до 5‒6 % ВВП, а в 2005‒2010 годах — 4‒5 % ВВП. Это соответствует — с учетом консервативного макроэкономического прогноза и предположения о нулевом дефиците федерального бюджета — снижению уровня государственного долга с более чем 100 % ВВП на начало 2000 года до менее чем 60 % ВВП к началу 2004 года.

Что касается долговых обязательств на субфедеральном уровне, то соответствующие достоверные данные отсутствуют, что само по себе свидетельствует о низком качестве управления государственными финансами. Лишь немногие региональные органы власти предоставляют в Министерство финансов Российской Федерации полные данные об обслуживании и погашении своих долговых обязательств. По оценкам Министерства финансов, общий объём субфедеральных долговых обязательств составляет не менее 2 % ВВП, а ежегодные долговые платежи могут составить 0.5‒1 % ВВП в последующие годы.

Таким образом, общий объём обязательств расширенного Правительства на период 2001‒2004 годы при неизменном законодательстве оценивается в 62 % ВВП, а на 2005‒2010 годы — 60 % ВВП с учетом прогнозируемых макроэкономических тенденций.

Фактический объём ресурсов, которым обладает государство, определяется бюджетными доходами, возможностями получения прибыли от управления государственными активами и доступными источниками заимствований.

Общий объём доходов расширенного бюджета составлял около 35 % ВВП в среднем за последние 5 лет, меняясь в интервале 33‒36 % ВВП в зависимости от изменений в законодательстве, внешних и внутренних экономических условий, политических тенденций. Суммарная эластичность налоговых доходов бюджета по отношению ко всем этим факторам была крайне низкой3.

Соответственно, при неизменных доходах бюджета превышение бюджетных обязательств над доходами будет составлять не менее 25 % ВВП, что является наилучшей оценкой проблем в бюджетной сфере, поскольку потенциал роста доходов от управления государственными активами не может рассматриваться как значительный и устойчивый источник доходов государства, а заимствования являются лишь временным ресурсом, использование которого должно увязываться с перспективами устойчивого экономического роста.

Низкая капитализация активов государства, а также недостаточное внимание Правительства к эффективности управления государственной собственностью ограничивало соответствующие доходы (включая поступления от продажи государственного имущества) уровнем немногим более 1 % ВВП. До завершения инвентаризации государственной собственности, а также переговоров с должниками России нельзя назвать серьезно обоснованную оценку потенциала роста этих доходов, но по предварительной оценке они могут быть увеличены в 2‒3 раза. Таким образом, с учетом доходов от управления государственными активами отрицательный баланс обязательств и ресурсов государства может быть снижен до 22‒23 % ВВП.

Ресурсы, связанные с привлечением новых государственных заимствований, сильно ограничены. Эти ограничения — со стороны инвесторов — определяются как уроками финансового кризиса 1998 года, так и консервативной оценкой перспектив экономического роста в России. С другой стороны, с точки зрения бюджета, ограничения на новые заимствования обусловлены необходимостью обеспечения долгосрочной бюджетной сбалансированности, а также консервативной оценкой перспектив экономического развития, включая соотношение динамики реального обменного курса и роста ВВП. Равновесный уровень новых заимствований должен быть, по предварительным оценкам, ниже ежегодных потребностей в погашении государственного долга4, что будет составлять 2‒4 % ВВП.

Соответственно, общий баланс ресурсов и обязательств государства является отрицательным и составляет не менее 18 % ВВП.

Баланс обязательств и ресурсов, % ВВП

Обязательства

Объём

Ресурсы

ВСЕГО

60 %

42 %

ВСЕГО

Недолговые обязательства

52 %

35 %

Налоговые доходы

Долговые платежи

8 %

3 %

Прибыль от активов и деятельности

— проценты

4 %

4 %

Заимствования

— основной долг

4 %

ДИСБАЛАНС

18 %

ДИСБАЛАНС

Пока не решена проблема эффективного сбалансирования ресурсов и обязательств, она решается неисполнением избытка обязательств по правилам, определяемым либо государством, либо в результате договоренностей государства с частным сектором.

Эти договоренности становятся возможными, поскольку сохраняется зеркальное отражение избыточного объёма государственных обязательств — чрезмерная номинальная налоговая нагрузка на экономику. При существующей налоговой системе среднее предприятие, не имеющее никаких льгот и не скрывающее налогооблагаемую базу, должно выплачивать от 35 % до 50 % своей выручки или от 60 % до 90 % добавленной стоимости. В масштабах всей экономики (без учета необлагаемых доходов сектора нерыночных услуг) это подразумевает номинальную налоговую нагрузку свыше 50 % ВВП.

Если на одной стороне «договора» между государством и обществом находится неполное исполнение государством своих обязательств, то на другой стороне лежит массовое неисполнение налоговых обязательств, зачеты, льготы и отсрочки. Такой «договор» является одним из главных первоисточников неравных условий конкуренции, невозможности легальной защиты прав собственности, масштабного кризиса неплатежей и оттока капитала — ключевых препятствий для устойчивого экономического роста.

Дисбаланс ресурсов и обязательств существует не только в расширенном бюджете в целом, но и на всех уровнях бюджетной системы. Ни федеральный бюджет, ни бюджеты субъектов Федерации, ни большинство государственных внебюджетных фондов не финансируют свои обязательства в полном объёме. Наибольшая несбалансированность de jure существует на федеральном уровне. De facto это оказывается проблемой региональных бюджетов и внебюджетных фондов, которым переданы полномочия по исполнению федеральных обязательств5. Не менее важен и следующий уровень проблемы — отсутствие достаточных самостоятельных финансовых ресурсов у местного самоуправления, подрывающее эффективность его функционирования.

Таким образом, без решения проблемы несбалансированности государственного бюджета, невозможно не только достижение финансовой стабильности и создание надежных предпосылок для устойчивого экономического роста, но и повышение эффективности государственной власти, являющее фундаментом поступательного развития общества.

Характеристика расходов расширенного бюджета

За последние годы объём и структура расходов расширенного бюджета претерпели серьезные изменения (в Приложении приведена обобщенная структура кассового исполнения расходов расширенного бюджета). Расходы расширенного бюджета на кассовой основе за годы реформ снизились с 76 % ВВП в 1992 году до 41 % ВВП в 1995 году и 37‒38 % ВВП в 1999‒2000 годах. Доля консолидированных расходов региональных бюджетов возросла с 15 % до 40 %, в то время как доля федерального бюджета сократилась с 75 % до 40 %. Соответственно, доля внебюджетных фондов выросла с 10 % до 20 %. Доля расходов на обслуживание государственного долга составляет сейчас около 10 % расходов расширенного бюджета.

В структуре расходов расширенного бюджета (как и в структуре обязательств) главную роль играют социальные расходы. Около половины финансирования этого раздела приходится на социальные внебюджетные фонды. На начальном этапе реформ часть социальных расходов была передана из федерального бюджета в региональные и местные бюджеты юридически, а часть — фактически, оставаясь при этом «федеральным мандатом». Тем не менее, в последние годы доля региональных бюджетов несколько снизилась. Это связано с тем, что федеральный бюджет и социальные внебюджетные социальные фонды получали большую часть доходов в наличной форме, тогда как региональные бюджеты сохраняли значительную долю неденежных форм финансирования и не имели достаточных ресурсов для выплаты социальных платежей. В последние годы расходы на социальную сферу составляли около половины всех непроцентных расходов расширенного бюджета или около 16 % ВВП. Как видно из приведенной в Приложении, таблицы структура социальных расходов практически не изменилась за последние годы, что свидетельствует о сохранении методологии бюджетного планирования «от достигнутого».

Следующим по важности направлением расходов являются расходы на национальную экономику. Несмотря на существенное снижение после 1992 года, они составляют более 8 % ВВП с учетом расходов соответствующих бюджетных и внебюджетных фондов. Почти половина расходов по этому разделу приходится на субсидии жилищно-коммунальному хозяйству (до 4 % ВВП). Большую часть остальных расходов на экономику составляют субсидии убыточным промышленным (включая угольные) и сельскохозяйственным предприятиям, а также инвестиции в дорожное строительство.

Расходы на национальную оборону, существенно сократившиеся за последние годы, не превышают 3 % ВВП. Существенная часть этих расходов осуществлялась в неденежной (в том числе, зачетной) форме. Одновременно накапливалась бюджетная кредиторская задолженность по финансированию армии и ОПК, составляющая на сегодняшний день около 0,6 % ВВП. Процесс реструктуризации расходов на национальную оборону технически осложняется наличием секретных областей и неразвитостью, а зачастую и отсутствием, финансового учета и отчетности в армии. Если проблема контроля за расходами может решаться после завершения перевода получателей средств на казначейскую систему, то для сокращения расходных обязательств необходимо проведение следующего этапа военной реформы.

Расходы на государственное управление, правоохранительную и судебную систему, обеспечение безопасности государства и международную деятельность составляют в сумме около 4 % ВВП.

Таким образом, суммарные расходы на социальную сферу, экономику, национальную оборону и другие базовые общественные услуги составляют около 90 % непроцентных расходов и около 80 % общих расходов расширенного бюджета. Это во многом обуславливает необходимый характер реформирования государственных финансов.

Структуры бюджетных расходов на федеральном и субфедеральном уровне существенно различаются, что определяет разный характер проблем, стоящих перед соответствующими органами власти, и разные стимулы к проведению необходимых реформ.

В структуре расходов федерального бюджета главную роль играют расходы на силовые структуры и обслуживание государственного долга — около 27 % и около 23 % общих расходов соответственно (без учета платежей основной сумме государственного долга, примерно соответствующих сумме ежегодных процентных платежей). Расходы на социальную сферу, экономику и трансферты приблизительно совпадают и составляют по 10‒13 % общих расходов. В экономической структуре расходов федерального бюджета преобладают текущие расходы — в 1998 г. они составили более 93 % расходов, а в бюджете на 2000 г. — более 95 % (без учета связанных кредитов). Доля капитальных расходов снижалась в результате секвестирования и отмены зачетов. В бюджете на 2000 г. их доля составляет менее 5 %, из которых более половины приходится на промышленность и сельское хозяйство. Большая часть текущих непроцентных расходов идет на выплаты зарплаты (с начислениями) и социальные трансферты. В 1998 г. их доля составила 32 %, а в бюджете на 2000 г. — 37 %. Около четверти непроцентных расходов уходит на зарплату с начислениями, из которых более половины составляет денежное довольствие военнослужащим и правоохранительным органам. Несмотря на высокую долю в расходах, зарплата работников бюджетной сферы остается на низком уровне. Происходит отток квалифицированных кадров в частный сектор. Расходы на коммунальные услуги (электроэнергия, отопление) составляют лишь 3,5 % непроцентных расходов, увеличившись в три раза после 1997 г. Однако доля этого вида расходов в кредиторской задолженности гражданских бюджетных организаций составляет почти 50 %, из которых 80 % — просроченная задолженность. Это может свидетельствовать в том числе и о перерасходе энергии бюджетными организациями.

В структуре расходов региональных бюджетов основную роль играют расходы на экономику (около 50 %) и социальную сферу (около 40 %). При этом, не менее трети социальных расходов региональных бюджетов приходится на финансирование «федеральных мандатов» (главным образом, в регионах, не получающих федеральных трансфертов). В экономической структуре расходов региональных бюджетов значительное место занимает заработная плата с начислениями и субсидии экономике. Таким образом, при планировании бюджетных реформ необходимо учитывать не только сложившуюся структуру расходов расширенного бюджета в целом, но и структурные особенности бюджетов разного уровня.

К сожалению, до настоящего времени была проведена оценка эффективности лишь малой части расходов расширенного бюджета, и пока не представляется возможным обоснованное планирование значительного снижения большинства компонентов бюджетных расходов. Однако, исходя из анализа эффективности предприятий в основных отраслях экономики, можно утверждать, что приоритетом сокращения государственных расходов должны стать субсидии экономике.

Система управления государственными финансами

Несмотря на значительный прогресс в направлении создания эффективной системы управления государственными финансами, все её элементы функционируют с низкой степенью эффективности. Это относится и к межбюджетным отношениям, и ко всему бюджетному процессу, включая стадии формирования бюджетной политики, исполнения бюджета, учета и контроля, прозрачности бюджетов и процедур принятия бюджетных решений, управление долгом и активами.

Принятие Бюджетного кодекса стало значительным шагом на пути повышения эффективности бюджетного процесса. Тем не менее, для полной реализации его положений ещё предстоит проделать огромную работу. Кроме того, многие положения Бюджетного кодекса оставляют существенные возможности для сохранения неэффективных механизмов управления государственными финансами.

Последние годы стали периодом обострения кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, проявляющегося в усилении субъективизма и политического торга с регионами за финансовые ресурсы, массовом неденежном исполнении бюджетов разных уровней, задержках в выплате зарплаты работникам бюджетной сферы, резком росте долгов региональных и местных бюджетов. Основная причина кризиса — резкая диспропорция между сосредоточенными на региональном и местном уровне значительными расходными обязательствами и бюджетными средствами, с одной стороны, и недостаточной ответственностью за их выполнение и использование, с другой6.

Качество макроэкономических прогнозов, лежащих в основе бюджетов, остается чрезвычайно низким и подверженным количественным манипуляциям для сохранения максимальной гибкости на этапе исполнения бюджета. Если при существовавшей политической ситуации такой подход был оптимальным, то в долгосрочной перспективе, с точки зрения эффективности бюджетной политики и открытости государства, он не допустим.

Формирование государственного бюджета продолжает осуществляться, в общем и целом, по методу «от достигнутого». Взаимодействие с ведомствами, регионами и законодательной властью, которое определяет бюджетные параметры, носит характер субъективного торга, не основанного на оценке эффективности расходов. Этот торг определяет выбор финансируемых и нефинансируемых обязательств. В неблагоприятные годы такой торг неизбежно приводил к принятию нереалистичных бюджетов на всех уровнях. Несмотря на существенный прогресс в совершенствовании бюджетной классификации, органы власти, в особенности, на региональном уровне, пока не следуют новым правилам, что отражается как в низком качестве бюджетного планирования, так и в сохранении низкой степени прозрачности бюджетов всех уровней.

Процесс исполнения бюджетов заметно улучшился в последние годы в связи со становлением казначейской системы. До 1998 года, секвестирование нереальных бюджетов и масштабные зачетные механизмы бюджетного финансирования были ключевыми в практике исполнения бюджетов. Казначейская система уже позволила (главным образом, на федеральном уровне) упорядочить расходование средств в соответствии с принятыми законами, в частности, путем установления внутригодовых постатейных лимитов расходов, а также регистрации контрактов на поставку товаров и услуг, заключаемых бюджетополучателями. Был усилен текущий контроль за целевым расходованием средств бюджетными организациями. Тем не менее, проблемы в этой области ещё очень велики. Казначейская система лишь в малой степени затрагивает исполнение региональных бюджетов. Далеки от совершенства процедуры внутригодового перераспределения ресурсов и использования дополнительных доходов. Не удается уйти от накопления кредиторской задолженности по отдельным бюджетным статьям.

Государственный бюджет, а также процедуры принятия бюджетных решений остаются в значительной степени непрозрачными. Министерство финансов и региональные органы власти публикуют лишь обобщенные данные об исполнении бюджетов, которые не дают ясной картины о состоянии государственных финансов и, соответственно, платежеспособности Правительства. Процедуры государственных закупок, в том числе конкурсные оставляют значительные возможности для дискриминации потенциальных производителей товаров и услуг, а также коррупции, что ведет к завышению бюджетных потребностей и сохранению неэффективных бюджетных расходов.

Качество бюджетного контроля, осуществляемого контрольно-ревизионными органами Министерства финансов, Федеральным казначейством и Счетной палатой, остается крайне низким. Поскольку, в соответствии с правовыми актами, основное внимание обращается на соответствие исполнения бюджета заложенным в Закон показателям, на оценку действительной эффективности расходов не хватает ни материальных, ни профессиональных ресурсов. Эти проблемы присущи и федеральному и региональному уровню бюджетной системы в равной степени.

До сегодняшнего дня сохраняется широкое использование целевых бюджетных фондов и механизмов связанного кредитования как инструментов бюджетного финансирования. Эти инструменты являются, как правило, крайне неэффективными, поскольку ведут либо к избыточным расходам, прямо не предусмотренным в законах о бюджете, либо к утрате механизмов ответственности на нижестоящем уровне и соответствующей финансовой ответственности на более высоком уровне.

Внебюджетные фонды, продолжают играть чрезмерную роль в системе государственных финансов. Государственные социальные внебюджетные фонды, прикрываясь отсутствующим страховым характером платежей, сохраняют непрозрачный и бесконтрольный характер перераспределения ресурсов, которое, по независимым оценкам, приводит к существенным бюджетным потерям. Внебюджетные фонды регионов являются либо способом создания неблагоприятного представления о финансовом положении региона как основы предъявления спроса на федеральную помощь, либо механизмом увода финансовых ресурсов из-под законодательного контроля. До сих пор отсутствуют четкие и прозрачные процедуры использования внебюджетных средств бюджетополучателями.

Управление долгом продолжает осуществляться (как на федеральном, так и на региональном уровне) в большей степени, исходя из бюджетных потребностей, без надлежащего учета воздействия рынка государственного долга на частные инвестиции, а также без достаточного внимания в долгосрочной эффективности различных долговых инструментов с точки зрения бюджетных издержек. Управление долгом плохо сопряжено с управлением государственными активами. В управлении государственным имуществом отсутствует комплексность и подходы, опирающиеся на оценку эффективности.

Стратегические направления бюджетной политики

Цели бюджетной политики в долгосрочной перспективе определяются целями Стратегии развития и ролью бюджетной политики в экономической политике в целом, определенной выше. Эти цели:

• обеспечить полное и устойчивое выполнение финансовых обязательств государства на всех уровнях власти;

• устранить дестимулирующие элементы и развить стимулирующие элементы бюджетной политики, прежде всего в рамках реформирования налоговой системы;

• существенно снизить относительные издержки функционирования государства;

• значительно уменьшить долговую нагрузку на экономику.

Указанные цели будут достигаться сочетанием бюджетных реформ по пяти основным направлениям: создание эффективной системы управления государственными финансами, концентрация финансовых ресурсов государства на выполнении его базовых функций, проведение целенаправленной политики управления государственным долгом и активами, совершенствование межбюджетных отношений, налоговая реформа.

Первоочередная задача государства — обеспечение собственной платежеспособности. Необходимо привести обязательства государства в соответствие с его ресурсами и — с учетом высокого долгового бремени — безусловно сохранять бездефицитность бюджета. На первом же этапе следует инвентаризировать все обязательства государства и провести оценку их эффективности. Избыточные обязательства должны быть сокращены и реструктуризованы, обязательства, не подлежащие отмене или приостановке — безусловно выполняться. Необходимо максимально быстро ликвидировать необоснованные бюджетные субсидии, создающие неравные условия конкуренции и снижающие потенциал экономического роста, и сконцентрировать финансовые ресурсы на выполнении основных функций государства — повысить бюджетные расходы на социальную помощь, здравоохранение, образование, культуру, судебную систему, правоохранительную деятельность и оборону.

Для создания эффективного государства необходимо построение соответствующей системы управления государственными финансами. Принципы реформ в этом направлении — финансовая открытость государства и жесткий бюджетный контроль; снижение стоимости функционирования государственной власти; сбалансированность ресурсов и обязательств, полномочий и ответственности на всех уровнях бюджетной системы; целенаправленное управление государственным долгом и активами.

Реализация первого принципа потребует завершить перевод бюджетов всех уровней на казначейское исполнение, ввести обязательную публикацию подробной бюджетной отчетности, обеспечить открытость процедур размещения государственных заказов.

Для реализации второго принципа необходима максимальная консолидация внебюджетных фондов.

Третье направление подразумевает создание эффективной системы межбюджетных отношений: реальная децентрализация бюджетной системы с одновременной передачей на федеральный уровень финансовых обязательств общенационального характера и соответствующих им налоговых ресурсов. Здесь необходимо четкое разграничение расходов между уровнями бюджетной системы, повышение степени автономности налоговых полномочий, выработка прозрачных объективных процедур распределения финансовой поддержки регионам. Межбюджетные отношения7 должны стать реальной основой федеративных отношений, стимулировать разумную экономическую политику в регионах, обеспечивать равный доступ граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, а также свободное перемещение труда и капитала по всему экономическому пространству страны.

Четвёртое направление включает завершение создания единой системы управления государственным долгом, которая даст возможность осуществлять активную долговую политику, и диверсификацию методов управления государственными активами на основе их инвентаризации и оценки эффективности.

Основными задачами налоговой реформы8, одной из важнейших частей всей стратегии долгосрочного развития являются: значительное снижение и выравнивание налогового бремени, упрощение налоговой системы, минимизация издержек исполнения и администрирования налогового законодательства. Необходимо уже с 2001 г. ликвидировать налоги с оборота, резко снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда, уменьшить налогообложение внешнеторговых операций, создать условия для легализации прибыли предприятий.

Эти решения должны сопровождаться отменой необоснованных льгот и других налоговых преференций, создающих неравные условия конкуренции и открывающих широкие возможности для ухода от налогов. Должно быть резко снижено количество налогов, взносов и сборов, следует ввести единую ставку подоходного налога и существенно упростить структуру таможенных пошлин. Необходимо максимально консолидировать полномочия по сбору и администрированию налогов и социальных взносов, реализовать автоматическую индексацию номинальных параметров налоговой системы. Укрепление налоговой администрации будет достигнуто за счет ограничения произвола налоговых и таможенных органов при одновременном повышении ответственности налогоплательщиков.

Приведение обязательств в соответствие с ресурсами

Первая задача бюджетной политики — добиться приведения обязательств государства в соответствие с его ресурсами. Первоочередной мерой должна стать инвентаризация государственных активов и пассивов с последующей оценкой эффективности их сохранения и вариантов их реструктуризации. Это позволит получить относительно полное представление о масштабах государственного участия в экономике и осуществлять обоснованную бюджетную политику. Инвентаризация должна касаться всех обязательств и активов расширенного правительства — в социальной сфере, в органах государственной власти, в оборонном и правоохранительном секторах, в отношении целевых (инвестиционных) федеральных программ, а также в отношении всего комплекса государственной собственности. Однако этот процесс может быть проведен только совместными усилиями Правительства, других органов государственной власти и независимых специалистов.

На основе инвентаризации должна быть проведена оценка эффективности выполнения государственных обязательств и управления активами. Эту оценку следует учитывать уже при исполнении бюджета 2001 года (в частности, в отношении реструктуризации системы исполнительных органов власти). Оценка эффективности должна лечь в основу бюджетов всех уровней, начиная с 2002 года.

Следуя принципам бездефицитного бюджета и полного выполнения взятых на себя обязательств, государство должно уже до инвентаризации отказаться от тех обязательств, финансирование которых не было возможным в прошлом и не будет возможно в обозримом будущем. Необходимо получить согласие Федерального собрания на ликвидацию или приостановку действия не финансируемых федеральных мандатов, общий размер которых составляет около 4 % ВВП. При принятии этого решения Федеральное собрание и Правительство должны учитывать, что финансирование не отмененных обязательств должно быть заложено в расходы 2001 года, если государство стремится быть честным перед всем обществом. Следовательно, сохранение обязательств сверх объёма имеющихся ресурсов приведет к возникновению соответствующего бюджетного дефицита.

Необходимо в максимально короткие сроки определить, отключение каких предприятий и организаций от потребления товаров и услуг естественных монополий противоречит интересам государства, и включить финансирование соответствующих обязательств в бюджетные расходы. Остальные предприятия и организации должны подлежать отключению в общем порядке. В перспективе, то же должно касаться и домашних хозяйств, которым будем предоставляться минимально необходимая социальная защита, а все дополнительные расходы будут ложиться на семейные бюджеты9 .

Необходимо максимально быстро урегулировать кредиторскую и дебиторскую задолженность расширенного правительства. В отношении кредиторской задолженности это подразумевает максимально возможное погашение в наличной форме, списание несанкционированной части, реструктуризацию оставшихся долгов путем выпуска ценных бумаг в наиболее ликвидной форме (в частности, это касается задолженности перед Банком России). Кроме того, Правительству необходимо в максимально короткие сроки завершить переговоры о реструктуризации долга перед внешними кредиторами, а региональным органам власти — по всем имеющимся долговым обязательствам. В отношении дебиторской задолженности это означает, прежде всего, добровольную реструктуризацию налоговой недоимки с дальнейшем инициированием процедур банкротства всех тех предприятий, которые не урегулировали свою задолженность перед бюджетом и внебюджетными фондами. Более долгосрочным вопросом является урегулирование задолженности других стран перед Россией.

Меры касающиеся увеличения ресурсной базы Правительства включают, прежде всего, мероприятия в области налогового администрирования, повышение доходов от управления государственной собственностью, а также восстановление ликвидного рынка государственных ценных бумаг для привлечения заимствований в рамках бездефицитного бюджета.

Данные меры позволят максимально приблизить обязательства расширенного правительства к его ресурсам и более эффективно заниматься решением других насущных задач — созданием действенной системы управления государственными финансами и изменениями в структуре бюджетных расходов.

Создание эффективной системы управления государственными финансами

Основные направления работы по созданию эффективной системы управления государственными финансами — совершенствование межбюджетных отношений10 и бюджетного процесса, завершение формирования казначейской системы, обеспечение прозрачности и стабильности бюджетов и бюджетных процедур, максимальная консолидация целевых бюджетных и внебюджетных фондов.

Совершенствование бюджетного процесса должно быть связано с реформированием всех его ключевых элементов, включая стадию макроэкономического прогнозирования, формирования бюджетов всех уровней, исполнения бюджетов, учета и контроля.

В сфере макроэкономического прогнозирования необходима консолидация имеющихся у правительства научных и аналитических ресурсов, максимальное использование разработок Российской академии наук, а также независимых институтов и организаций. Практика социально-экономического прогнозирования должна сопрягаться с анализом тенденций на микроэкономическом уровне, моделированием поведения предприятий и домохозяйств при различных вариантах экономической политики. Необходимо уделять большее внимание средне- и долгосрочному сценарному прогнозированию, которое будет способствовать принятию стратегических решений в области экономической политики.

Формирование бюджетов должно строиться исключительно на основе оценки эффективности расходов (в противовес методу «от достигнутого»), в полном соответствии с полномочиями различных уровней власти, установленными федеральным законодательством. Необходимо максимально быстро построить систему среднесрочного бюджетного планирования, которое может существенно повысить стабильность бюджетной системы и государства в целом. Планирование бюджетных расходов будет значительно облегчено в результате приведения обязательств государства в соответствие с его ресурсами, и основной задачей станет не выбор портфеля финансируемых обязательств, а пересмотр структуры расходов, вытекающей из приоритетов государственной политики, степени и форм участия государства в экономике.

Необходимо продолжать совершенствование внутригодового бюджетного планирования в процессе исполнения бюджета, включая установление ежемесячных лимитов расходов, оперативный выбор источников финансирования дефицита, уточнение процедур использования дополнительных бюджетных доходов. Такое планирование должно осуществляться на основе постоянного анализа краткосрочных экономических тенденций, уточнения потребностей бюджетных организаций, анализа ситуации на финансовых рынках, а также эффективности реализуемых мер экономической политики по сравнению с ориентирами, заложенными в основу бюджетных расчетов. В то же время, показатели, установленные в законах о бюджете, должны стать действенным инструментом укрепления финансовой дисциплины на всех уровнях власти, и дополнительные расходы могут осуществляться исключительно при крайней необходимости. Основными направлениями использования дополнительных доходов должны стать структурные реформы (включая создание необходимых резервов) и урегулирование долгов государства.

Необходимо совершенствовать процедуры бюджетного учета и контроля. Правительство должно вести постоянную методологическую работу по внедрению на практике всех принципов бюджетной классификации в полном объёме на всех уровнях бюджетной системы, что позволит существенно повысить качество управления бюджетными средствами и бюджетного планирования, а также прозрачность бюджетной системы. Необходимо исключить пересечение контрольных функций контрольно-ревизионных органов, Счетной палаты и Казначейства.

Правительство должно в максимально короткие сроки завершить формирование казначейской системы исполнения бюджета на федеральном уровне и начать реализацию программы перевода исполнения региональных бюджетов в рамки казначейства. Основные приоритеты на федеральном уровне — полное покрытие всех расходов федерального бюджета казначейским контролем (прежде всего, это касается системы Министерства обороны и целевых бюджетных фондов) и совершенствование процедур регистрации контрактов, заключаемых бюджетополучателями всех уровней. Казначейство должно получить реальную возможность проверки контрактных условий на предмет соответствия текущей рыночной конъюнктуре по соответствующим товарам и услугам. Регионам, способным в короткие сроки создать свои казначейские системы, должна оказываться максимальная методологическая поддержка и техническая помощь. Другие регионы должны быть постепенно переведены на обслуживание в системы Федерального казначейства по мере готовности последнего к выполнению соответствующих функций.

Прозрачность бюджетов всех уровней и процедур принятия бюджетных решений является ключевым условием повышения эффективности управления государственными финансами, поскольку ставит государственные органы власти под общественный контроль, способствуя повышению их ответственности, и создает предпосылки для равной конкуренции. Первоочередной шаг, необходимый для обеспечения прозрачности бюджетной системы — обязательная публикация бюджетной отчетности по всем разрезам бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы с высокой периодичностью. Второй важнейший шаг — обеспечение прозрачности процедур осуществления закупок товаров и услуг для государственных нужд. Все уровни власти должны использовать ясные и прозрачные критерии при проведении конкурсов, а также предоставлять реальную возможность участия в конкурсах всем производителям соответствующих товаров и услуг. При этом, при прочих равных условиях, приоритет должен отдаваться отечественным производителям.

Стабильность бюджетной системы — ключевой фактор её управляемости и создания благоприятных условий для взаимодействия государства и общества. Правительство должно обеспечить — после проведения необходимых преобразований — стабильность налоговой системы и бюджетных процедур, предсказуемость структуры бюджетных расходов (в том числе, за счет повышения роли среднесрочного бюджетного планирования), а также возможность поддержания устойчивости финансового положения всех уровней государственной власти (от Федерального правительства до муниципалитета) как фактора снижения экономических и политических рисков.

Государственный бюджет должен отражать все формы финансовых взаимоотношений государства и общества. Кроме того, правительство должно иметь возможность гибкого реагирования на любые изменения в стране путем использования всех доступных финансовых ресурсов. Такой подход подразумевает необходимость максимальной консолидации в бюджеты соответствующих уровней всех существующих внебюджетных фондов, а также целевых бюджетных фондов. Это позволит не только повысить прозрачность и ответственность государственных органов власти, но и будет способствовать борьбе с коррупцией, повышению эффективности бюджетных расходов. Что касается внебюджетных ресурсов получателей бюджетных средств, то должен быть обеспечен их учёт, а в специальных случаях и ясные процедуры использования.

Указанные направления работы будут служить основой создания эффективной системы управления государственными финансами — залога платежеспособности и эффективности государства.

Концентрация финансовых ресурсов государства на выполнении его базовых функций

Государство должно сконцентрировать свои ограниченные ресурсы на выполнении своих базовых функций. Это не означает ликвидацию всех прочих статей бюджетных расходов. Бюджетная политика должна строиться на оценке относительной эффективности участия государства в различных сферах экономической активности и сводить к минимуму распределение бюджетных ресурсов по направлениям, где участие государства необязательно или неэффективно.

Основным приоритетом бюджетных расходов как в кратко-, так и в долгосрочной перспективе останутся расходы на социальную сферу — систему социальной защиты и инвестиции в человеческий капитал. Формирование «социального бюджета» будет основано на принципах социальной политики, подробно описанных в соответствующем разделе. Политика в области расходов на социальную сферу подразумевает:

— повышение реального уровня пенсий на 20 % к 2004 году и примерно вдвое к 2010 году с одновременным обеспечением кратко- и долгосрочной устойчивости пенсионной системы;

— существенное снижение уровня бедности за счет обеспечения необходимой социальной помощи;

— сохранение существующих льгот ветеранам войны, инвалидам, участникам ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, детских пособий (с обязательной проверкой нуждаемости), а также перевод большинства из них в денежную форму;

— выплату жилищных субсидий домохозяйствам расходы которых на жилищно-коммунальные услуги превышают законодательно установленные нормы (с учетом ликвидации дотаций предприятиям ЖКХ и перекрестного субсидирования);

— повышение реальной заработной платы учителей и врачей на 30‒40 % к 2004 году и не менее чем вдвое к 2010 году, а также техническое переоснащение образовательных и медицинских учреждений;

— полную оплату коммунальных услуг (с учетом роста тарифов при ликвидации перекрестного субсидирования);

— обеспечение текущих материальных расходов бюджетных организаций в соответствии с установленными нормативами;

— необходимые государственные инвестиции в социальную сферу.

Второй приоритет бюджетных расходов — не по объёму, но по важности — это финансирование судебной системы. Рост расходов по этой статье, который необходим для обеспечения реальной независимости правосудия, должен быть связан с обоими основными компонентами затрат — увеличением численности судей и их средней заработной платы, а также улучшением материально-технического обеспечения работы судов. Это приведет к существенному реальному росту расходов на содержание судебной системы, который с избытком окупиться улучшением правовых условий развития общества и защиты прав гражданина в целом и функционирования предприятий в частности.

Расходы на национальную оборону являются не менее важным бюджетным приоритетом. Недофинансирование расходов по этой статье до 1999 года привело к недостаточному темпу перевооружения армии и недопустимому снижению уровня жизни военнослужащих. Стабильное финансирование национальной обороны в ближайшие три года с последующим выводом объёмов финансирования на уровень 3,5 % ВВП позволит — при условии продолжения военной реформы и особого внимания к сфере НИОКР — добиться нового качества армии, отвечающего требованиям оборонной доктрины Российской Федерации, а также дальнейшего повышения конкурентоспособности российского экспорта вооружений на мировых рынках.

Снижение налогового бремени и повышение приоритетных расходов будет осуществляться, прежде всего, за счет сокращения заведомо неэффективных расходов расширенного бюджета, а после инвентаризации расходов — выявленных неэффективных расходов.

Наиболее существенному сокращению будут подвергнуты расходы по разделу «Национальная экономика». Неэффективная государственная поддержка отдельных отраслей должна быть сведена к минимуму. Прежде всего, это касается субсидий предприятиям жилищно-коммунального хозяйства (с переводом части соответствующих расходов в адресные субсидии малообеспеченным домохозяйствам), избыточных инвестиций в дорожное строительство и другие отрасли (после завершения инвентаризации федеральных целевых программ), субсидий отдельным промышленным предприятиям на региональном и местном уровне.

Другим направлением сокращения бюджетных обязательств станет сокращение избыточных, в большинстве случаев нефинансируемых, федеральных обязательств социального характера. Часть их них будет переводится в целевую форму или компенсироваться повышением заработной платы и финансироваться полностью. Региональные бюджеты, обладающие достаточными ресурсами смогут продолжать финансировать обязательств, которые они будут готовы принять на себя.

Наконец, третьим важным источником сокращения бюджетных расходов станет пересмотр структуры и объёмов финансирования органов государственного управления. Часть министерств и ведомств (либо их подразделений) будет ликвидирована с соответствующим сокращением штатов. Штатная структура оставшихся органов управления будет коренным образом пересмотрена. Проведенное сокращение позволит существенно повысить реальную заработную плату оставшимся государственным служащим, что будет компенсировать планируемую отмену категориальных льгот и выплат в натуральной форме.

Доля государственных расходов в валовом внутреннем продукте будет снижаться также по мере роста последнего при неизменном реальном объёме бюджетных ассигнований. Этот процесс, естественный для динамично развивающихся стран, а также постепенное снижение долговой нагрузки позволят и далее снижать налоговое бремя.

Управление государственным долгом и активами

Только бездефицитный бюджет (с возможными минимальными отклонениями в отдельные годы) может стать основой устойчивого финансового положения государства в кратко- и долгосрочной перспективе. Этот вывод является прямым следствием высокой долговой нагрузки на бюджет, которая будет сохраняться в течении ещё нескольких лет. Общие платежи по государственному долгу составят в ближайшие годы 30‒40 % доходов федерального бюджета (после реструктуризации) при бездефицитном бюджете и с учетом консервативного прогноза макроэкономических показателей.

Бездефицитный бюджет означает необходимость новых заимствований только в пределах погашения сумм основного долга. Потребность в новых займах будет уменьшаться при наличии доходов от реализации государственных активов. Приблизительная ежегодная потребность в долговом финансировании бюджета составит в ближайшие годы 2‒3 % ВВП или 5‒8 миллиардов долларов. При этом, существенная часть платежей будет приходиться на внешний долг, что означает необходимость или покупки валюты у Центрального банка, или привлечения внешних заимствований.

При разработке стратегии заимствований Правительство должно исходить не только из структуры погашения и обслуживания государственного долга, но и из прогнозируемых макроэкономических тенденций, а также из необходимости развития внутренних финансовых рынков. Только государственные ценные бумаги в ограниченном объёме, но максимально ликвидной форме могут стать основой восстановления российских финансовых рынков, что требует от Правительства смещения акцента на внутренние заимствования. Тем не менее, ожидаемое удорожание национальной валюты, а также необходимость восстановления статуса надежного заемщика на внешних рынках требуют отведения существенной роли и внешним заимствованиям.

Другие два мотива, которые будут присутствовать в ближайшие годы при выборе политики управления долгом — это необходимость поддержания хороших отношений с международными финансовыми организациями (а значит — получение от них некоторого объёма кредитов), а также создание благоприятных условий для кредитования частного сектора. Одним из направлений работы в этом направлении является взаимодействие с международными рейтинговыми агентствами с целью максимально быстро получить благоприятный инвестиционный рейтинг Российской Федерации.

Правительство должно постепенно отказаться от широкого использования практики связанного кредитования как неэффективного способа финансирования бюджетных потребностей и/или гарантирования частных инвестиций. Связанные кредиты должны заменяться страхованием некоммерческих рисков при кредитовании российских предприятий зарубежными институтами.

В Бюджетный кодекс должны быть внесены поправки, устанавливающие жесткие финансовые и институциональные ограничения на субфедеральные заимствования, включая требования к прозрачности бюджетов и возможность введения внешнего финансового управления.

Фискальный аспект управления государственными активами не должен быть основным мотивом Правительства. Приватизация государственной собственности, а также управление государственными пакетами акций и другими активами должны осуществляться, главным образом, из соображений эффективности. В конечном счете, это будет подразумевать и максимизацию бюджетных доходов. Необходимо провести полную инвентаризацию государственного имущества и его оценку, завершить разграничение прав собственности на государственное имущество по уровням власти (в особенности, в части земли и недвижимости). Это позволит перейти к составлению и ведению на постоянной основе имущественного баланса и бюджета государства. Любые государственные инвестиции должны вести к увеличению этого баланса. Необходимо обеспечить полное изъятие рентных платежей при передаче прав пользования государственным имуществом и наличии вклада государства в уставный капитал предприятий и организаций.

Этапы и первоочередные задачи бюджетной политики

Этапы реализации бюджетной политики

Этапы

Характеристика

Этап 1: 2000 г.

Создание законодательной базы бюджетных реформ (налоговая реформа, сокращение обязательств, разграничение полномочий), инвентаризация бюджетных расходов, реализация Бюджетного кодекса, ускоренное завершение перехода на казначейскую систему

Этап 2: 2001 г.

Трансформация системы социальной защиты, обеспечение прозрачности бюджетной системы, оценка эффективности расходов, максимальная консолидация внебюджетных фондов

Этап 3: 2002‒2004 гг.

Переход к новой структуре расходов, характеризующейся низкой долей субсидий экономике и высоким объёмом социальных обязательств

Этап 4: 2005‒2010 гг.

Переход к новому распределению полномочий (после снижения долговой нагрузки на федеральный бюджет), дополнительное снижение налогового бремени

Первоочередные задачи бюджетной политики, которые необходимо решать в 2000‒2001 годах, исходят из стратегических ориентиров бюджетной политики.

Первый приоритет — это принятие налоговых законов, составляющих основу второй части Налогового кодекса. Бюджет на 2001 год должен базироваться на новой налоговой системе. Мы не имеем права терять ещё один год на решение налоговой проблемы. Основные элементы налоговой реформы соответствуют стратегическим ориентирам налоговой политики: введение низкой плоской (единой) ставки подоходного налога на уровне 13 %, снижение социальных начислений на фонд оплаты труда до 35,6 %, ликвидация налогов с оборота, включение в состав затрат при расчете базы налога на прибыль все обоснованные издежки, а также либерализация амортизационной политики, снижение и максимальная унификация таможенных пошлин, отмена необоснованных налоговых льгот, снижение числа и установление закрытого списка налогов и сборов. Снижение налогов и упрощение налоговой системы, а также поправки в первую часть Налогового кодекса, предусматривающие уточнение прав налогоплательщиков и налоговых органов, должны привести к укреплению налоговой администрации. Необходимо ликвидировать льготы по ЗАТО и провести инвентаризацию соглашений об избежании двойного налогообложения. Процесс урегулирования налоговой задолженности предприятий должен быть существенно ускорен на основе применения максимально прозрачных схем и инструментов при сохранении равного подхода к налогоплательщикам и исключении неденежных форм расчетов. Разумные налоги должны стать новым фундаментом ответственной бюджетной политики.

Второй приоритет — инвентаризация и оценка эффективности бюджетных расходов и обязательств, включая федеральные целевые программы. Инвентаризация должна затронуть все категории расходов и обязательств государства, все уровни распоряжения бюджетными средствами. На её основе будет возможна оценка эффективности бюджетных расходов. Первые результаты инвентаризации и оценки эффективности должны учитываться уже в процессе исполнения бюджета на 2001 год. Бюджет на 2002 год и последующие годы должен уже формироваться на основе проведенной работы и постоянного обновления её результатов.

Третий приоритет — приостановка, сокращение или отмена обязательств государства, которые не могут быть профинансированы в 2000‒2001 годах. Это, прежде всего, нефинансируемые «федеральные мандаты». Адресные детские пособия, поддержка ветеранов войны и инвалидов, а также ликвидаторов аварии на Чернобыльской АЭС останутся приоритетными обязательствами государства. Прочие социальные льготы необходимо трансформировать в адресную социальную помощь с обязательной проверкой нуждаемости и преимущественно в денежной форме. Отмена большинства категориальных и ведомственных льгот должна компенсироваться соответствующим повышением реальной заработной платы и денежного довольствия. Отраслевые обязательства государства должны устанавливаться текущим бюджетным законодательством. Регионы, имеющие достаточные ресурсы, будут иметь возможность перевода части федеральных обязательств на региональный уровень.

Четвёртый приоритет — концентрация ресурсов федерального бюджета на решении ключевых задач при одновременном сокращении заведомо неэффективных расходов. Основные направления, на которые будут использоваться дополнительные доходы в 2000 году, это: урегулирование бюджетной кредиторской задолженности, обеспечение внутренней безопасности страны, повышение реального уровня пенсий и заработной платы бюджетников. В 2001 году необходимо опережающее увеличение бюджетных расходов на образование, здравоохранение, культуру, науку и судебную систему за счет сокращения субсидий экономике и неэффективных инвестиционных программ. Должно происходить дальнейшее увеличение реальной заработной платы государственных служащих и работников бюджетной сферы. Очень важным направлением расходов станут адресные жилищные субсидии и пособия по безработице (переводимые в расходы федерального бюджета).

Пятый приоритет — более четкое разграничение расходных и налоговых полномочий между бюджетами трех уровней, завершение формирования новых систем финансовой поддержки регионов и финансирования федеральных мандатов. Необходимо внести поправки в Бюджетный кодекс, конкретизирующие расходные полномочия различных уровней власти и максимально сужающие сферы совместной компетенции. Наряду с централизацией большей части доходов расширенного бюджета, должна начаться реальная децентрализация налоговых полномочий. Фонд финансовой поддержки регионов должен распределяться на основе усовершенствованной формулы, объективно определяющей налоговый потенциал и бюджетные потребности регионов. В федеральном бюджете должно быть предусмотрено финансирование федеральных мандатов на региональном уровне. В Бюджетный кодекс должны быть внесены поправки, устанавливающие жесткие финансовые и институциональные ограничения на субфедеральные заимствования, включая требования к прозрачности бюджетов и возможность введения внешнего финансового управления.

Шестой приоритет — урегулирование кредиторской задолженности федерального бюджета и завершение реструктуризации государственного долга, начало функционирования единой системы управления государственным долгом. Мы должны вступить в 2001 год без кредиторской задолженности федерального бюджета. Часть существующей задолженности должна быть реструктурирована путем выпуска ценных бумаг в максимально ликвидной форме. Уже в этом году необходимо завершить в целом переговоры с внешними кредиторами Российской Федерации, что в 2001 году позволит возобновить заимствования на внешних рынках в рамках сбалансированного бюджета. Правительство должно урегулировать свои финансовые взаимоотношения с Банком России, с тем чтобы создать максимально благоприятные условия для осуществления эффективной денежно-кредитной политики.

Седьмой приоритет — завершение формирования казначейской системы на федеральном уровне, ускорение этого процесса на других уровнях бюджетной системы. Федеральное казначейство должно охватить расходы «силовых ведомств» и доходные счета таможенного комитета, принять на обслуживание высокодотационные территории. Необходимо стимулировать создание казначейских систем на региональном и местном уровне, оказывать им всемерную техническую и методологическую поддержку.

Восьмой приоритет — реализация новых требований прозрачности бюджетов и бюджетных процедур, максимальная консолидация внебюджетных и целевых бюджетных фондов. Необходимо ввести требование обязательной публикации бюджетной отчетности по всем разрезам бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы, обеспечив для этого необходимую методологическую базу. Процедуры государственных закупок товаров и услуг должны стать максимально открытыми, следует минимизировать практику закупок «у единственного производителя». В 2001 году необходимо максимально консолидировать в бюджетах всех уровней расходы внебюджетных и целевых бюджетных фондов. В частности, предлагается упразднить Федеральный фонд занятости, а также Федеральный дорожный фонд с переводом соответствующих расходов в федеральный бюджет на общей основе с полным казначейским контролем. Внебюджетные средства федеральных бюджетополучателей должны покрываться казначейским учетом.

Девятый приоритет — переход к новым принципам управления государственными активами. Необходимо провести полную инвентаризацию государственного имущества и его оценку, завершить разграничение прав собственности на государственное имущество по уровням власти (в особенности, в части земли и недвижимости). Это позволит перейти к составлению и ведению на постоянной основе имущественного баланса и бюджета государства. Любые государственные инвестиции должны вести к увеличению этого баланса. Необходимо обеспечить полное изъятие рентных платежей при передаче прав пользования государственным имуществом и наличии вклада государства в уставный капитал предприятий и организаций. Продажа государственного имущества должна осуществляться с учетом соображений эффективности и бюджетных потребностей.

Наконец, десятый (но, возможно, наиболее принципиальный) приоритет — обеспечение реальной бездефицитности государственного бюджета, как на кассовой основе, так и на основе обязательств. Бездефицитный бюджет станет сигналом о проведении ответственной бюджетной политики и залогом общей финансовой устойчивости государства. Бездефицитный бюджет — это бюджет без долгов по заработной плате и накопления прочей кредиторской задолженности. Сбалансированная бюджетная политика — это основа новых финансовых взаимоотношений, нового социального контракта между государством и обществом, построенного на полном выполнении взаимных обязательств.

РЕФОРМИРОВАНИЕ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ И ТАМОЖЕННОЙ ПОЛИТИКИ

История вопроса.

Основы действующей в настоящее время налоговой системы были заложены на рубеже 90-х годов.

Принятые в 1991 г. законы были подготовлены в течение короткого времени и потому не отличались глубиной проработки. Недостаток времени, неопределенность будущих структурных преобразований в экономике, быстро меняющееся правовое пространство, отсутствие опыта и знаний о международном опыте построения налоговых систем, приспособленных к функционированию в условиях рыночной экономики, явились главной причиной того, что российская налоговая система изначально обладала врожденными недостатками. К ним относились: гипертрофированно большая роль налога на прибыль, сохранение целевых отчислений во внебюджетные фонды неоправданно приниженная роль налогов с физических лиц и на имущество, недостаточная разработанность вопросов налогообложения природных ресурсов и некоторые другие. Серьезный вред был нанесен перешедшим из советского времени ярко выраженным карательным уклоном налоговой системы, выражавшимся, в частности, в очевидной незащищенности налогоплательщика перед контролирующими органами, а также необоснованно высокими размерами санкций за налоговые правонарушения.

Единственно по-настоящему революционным элементом новой налоговой системы стал налог на добавленную стоимость, введенный вместо применявшегося ранее налога с оборота. Однако и этому налогу были присущи искажения, обусловленные желанием государства усилить его фискальную роль и одновременно приспособить его к сложной ситуации в экономике, характеризовавшейся массовыми неплатежами, бартером и т. п.

В первые годы своего существования российская налоговая система в целом неплохо выполняла свою роль, обеспечивая в условиях высокой инфляции и глубоких изменений в экономике поступление в бюджеты всех уровней необходимых финансовых ресурсов. Однако по мере дальнейшего углубления рыночных преобразований присущие налоговой системе недостатки становились все более заметными, а её несоответствие происходящим в обществе изменениям все более явным. Налоговая система стала очевидным тормозом экономического развития государства. Как следствие — массовое и часто справедливое недовольство нарекания существующей системой налогообложения со стороны отечественных предприятий, предпринимателей и иностранных инвесторов. Многочисленные изменения, которые ежегодно на протяжении 1992‒1999 гг. вносились в законодательство о налогах и сборах, решали лишь некоторые частные проблемы, не затрагивая, однако, основ системы.

Бессистемность внесения поправок, их количество и частота, с которой они вносились, привели к тому, что до последнего времени налоговая система характеризовалась не иначе как нестабильная и непредсказуемая. Такая практика делала невозможным планирование бизнеса даже на краткосрочную перспективу и приводила к тому, что риски, связанные с изменениями в налогообложении, оценивались как чрезвычайно высокие. Эти же причины сделали налоговую систему излишне сложной, противоречивой и запутанной, содержащей к тому же чрезмерное количество налогов и сборов.

Бюджетная политика и основные цели налоговой реформы.

На протяжении 1995—1998 годов периодически осуществлялись попытки улучшения собираемости налогов (в том числе сокращения или хотя бы прекращения роста недоимки) как путем улучшения системы налогового администрирования, так и путем совершенствования налогового законодательства. Однако все предпринимавшиеся меры давали весьма ограниченный и краткосрочный результат, вслед за чем собираемость налогов вновь падала до прежнего уровня или ниже. Это объясняется тем, что в современной экономике России любые попытки значительно повысить уровень обязательных налоговых изъятий обречены на провал. Можно спорить о том, какая именно величина налоговых поступлений в наибольшей степени соответствует уровню развития отечественной экономики, её отраслевой структуре, условиям, обеспечивающим экономический рост, оптимальному уровню предоставления общественных благ, уровню благосостояния граждан, структуре их потребления, традициям подчинения законодательству, степени его проработанности и многим другим факторам. Однако тот факт, что уровень сбора налогов в последние годы не превышает трети ВВП подтверждает непродуктивность попыток искусственно повысить собираемость налогов.

Цель налоговой реформы заключается не в том, чтобы собирать больше налогов и тем самым решить проблему бюджетного кризиса, а в том, чтобы:

а) по мере снижения обязательств государства в области бюджетных расходов снизить уровень налоговых изъятий

б) сделать российскую налоговую систему более справедливой по отношению к налогоплательщикам, находящимся в различных экономических условиях (в частности, ликвидировать ситуации, при которых одни налогоплательщики несут полное налоговое бремя, а другие уклоняются от налогов законными и незаконными методами)

в) повысить уровень нейтральности налоговой системы по отношению к экономическим решениям фирм и потребителей (налоги должны вносить минимум искажений в систему относительных цен, в процессы формирования сбережений, в распределение времени между досугом и работой и т. д.)

При этом система администрирования налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и для налогоплательщиков.

— Создание справедливой и нейтральной налоговой системы требует решения, по крайней мере, трех взаимосвязанных проблем. Во-первых, это многочисленные налоговые льготы. Реализация популярного тезиса о «стимулирующей роли» налогов ради поддержки некоторых отраслей экономики, видов бизнеса или отдельных категорий налогоплательщиков привела к многочисленным деформациям налоговой системы и трансформировала её в несправедливую по отношению к обычному законопослушному налогоплательщику, не имеющему специальных налоговых льгот. На такого обычного налогоплательщика государство сегодня возлагает чрезвычайно высокую налоговую нагрузку.

По оценкам Министерства финансов, ежегодные потери только федерального бюджета из-за наличия льгот составляют порядка 12‒15 млрд долларов. Предоставление налоговых льгот не способствует не только быстрому экономическому росту, но и укреплению доверия к государству и готовности добровольно платить налоги.

Во-вторых, важным явлением, характеризующим фискальный кризис в России и нарушающим справедливость налоговой системы, стало наличие значительного объёма задолженности предприятий по налогам. Начиная с 1992 года наблюдался устойчивый рост объёма недоимки в консолидированный бюджет Российской Федерации. Как показала практика 1996—1999 годов, периодически предпринимавшиеся попытки усиления политического и административного давления на экономических агентов с целью заставить их платить налоги давали лишь краткосрочные результаты. Снижает эффективность налогового администрирования и применение различных специальных схем, соглашений и пр.

В-третьих, существующая техника уплаты налогов и налогового администрирования оставляет для налогоплательщиков чрезвычайно много возможностей для уклонения от налогов. В такой ситуации государство объективно неспособно обеспечить тотальный контроль за уплатой налогов всеми субъектами хозяйственной деятельности. В то же время значительное число налогоплательщиков имеет экономически неоправданные льготы, и (или) наращивает недоимку. Одновременно, несмотря на то, что налоговый контроль и налоговое администрирование с каждым годом улучшаются, многие потенциальные налогоплательщики, вовлеченные в сферу «теневой экономики», либо не платят налогов вообще, либо платят их в существенно меньших размерах, чем предписывает законодательство. Это приводит к несправедливости налоговой системы и низкому уровню её нейтральности. Причем процесс уклонения от налогов вследствие возникновения негативного отбора носит самоподдерживающийся характер. Это проявляется в том, что добросовестные налогоплательщики, выполняющие требования налогового законодательства, оказываются неконкурентоспособными и либо выталкиваются с рынка, либо начинают уклоняться от налогов. Это облегчается наличием очевидных «прорех» в законодательстве о налогах и сборах, а также отсутствием в законодательстве четких механизмов, позволяющих предотвратить необоснованное уклонение (например, при применении «трансфертных» цен) от налогообложения.

Таким образом, неспособность государства на протяжении многих лет решать назревшие проблемы создания справедливой налоговой системы и реального облегчения налоговой нагрузки на законопослушных налогоплательщиков стала одной из главных причин развития теневой экономики, массового бегства капиталов за границу, отсутствия полномасштабных иностранных инвестиций в экономику России. В конечном итоге, она препятствует экономическому росту и укреплению государственности.

Предыдущие попытки реформы.

Правительство РФ, понимая необходимость безотлагательного проведения налоговой реформы, в последние годы неоднократно предпринимало шаги в этом направлении. Так, дважды Правительством вносились в Государственную Думу проекты Налогового кодекса России (последний раз — зимой 1998 г.), в качестве систематизированного законодательного акта, призванного в комплексе решить основные задачи налоговой реформы. Однако в связи с тем, что предложения Правительства затрагивали интересы весьма мощных лоббистских групп, Дума под различными предлогами затягивала рассмотрение и окончательное принятие этого документа. В условиях откровенного нежелания Думы принимать Налоговый кодекс Российской Федерации Правительством предпринимались шаги по решению наиболее острых вопросов налогообложения путем подготовки отдельных частных законопроектов или собственных постановлений. Однако при этом не наблюдалось какой-либо программы преобразований или последовательных действий.

Было бы неверным утверждать, что в области налоговой реформы за последние годы вообще не было продвижения. Важным шагом явилось принятие в 1998 г. и вступление в действие с 1 января 1999 г. первой (общей) части Кодекса, что позволило решить целый ряд острых вопросов, связанных с взаимоотношениями между налогоплательщиками и контролирующими органами, а также администрированием сбора налогов. Принятый документ при прохождении через Думу утратил многие важные нормы и новаторские предложения и привнес в налоговые правоотношения не всегда безупречные правила и механизмы, что породило новые проблемы, связанные с их интерпретацией. Но при всех его недостатках Кодекс четко определил права и обязанности участников налоговых правоотношений, регламентировал процесс исполнения обязанности по уплате налогов, правила в отношении налогового контроля, установил ответственность за налоговые правонарушения. Он же установил закрытые перечни федеральных, региональных и местных налогов, ввел важные дефиниции и новые инструменты, необходимые для функционирования качественно новой налоговой системы.

К сожалению, далеко не все принятые решения удовлетворяют потребностям времени. На очереди стоит большая серия поправок, призванных исправить эти недостатки. Основная задача при доработке первой части Налогового кодекса состоит в обеспечении более разумного баланса прав налогоплательщиков и полномочий налоговых органов, что является главной предпосылкой эффективного функционирования фискальной системы. Поиск разумного баланса прав налогоплательщиков и налоговых органов означает необходимость ограничения применяемых к налогоплательщику мер принуждения в тех пределах, в каких это необходимо для обеспечения выполнения государством его функций. В рамках этой задачи предлагается, с одной стороны, более строго регламентировать порядок применения некоторых принудительных мер: в частности, ограничить возможность бесспорного взыскания налоговой задолженности, доначисленной налоговыми органами по итогам налоговой проверки, смягчить режим ареста имущества налогоплательщика, сузить перечень оснований для приостановления операций по счетам в банке. Ещё одно направление совершенствования налогового законодательства — сокращение возможностей для уклонения от налогообложения путем ведения хозяйственной деятельности без налоговой регистрации, через фирмы-однодневки и т. д. Меры, направленные на повышение общего уровня налоговой дисциплины, выгодны не только бюджету, но и законопослушным налогоплательщикам, так как при сегодняшних масштабах уклонения от налогообложения они оказываются в неравных конкурентных условиях по сравнению с нарушителями налогового законодательства.

В отношении режимов применения конкретных налогов и сборов по-настоящему серьезные шаги пока так и не сделаны. Фактически основные изменения в этом направлении сводятся к снижению в 1999 г. налоговых ставок по налогу на прибыль предприятий и подоходному налогу, а также введению в 2000 г. поправок в НДС, исправляющих отдельные перекосы (в частности, в отношении правил уплаты НДС торговыми организациями и возмещения НДС при капитальном строительстве).

Стратегия налоговой реформы.

Практика последних лет показывает бесперспективность попыток устранения основных недостатков действующей налоговой системы путем внесения хотя и правильных, но лишь отдельных, «точечных» изменений в налоговое законодательство. По-видимому, проблема может быть решена исключительно принятием единого, взаимосвязанного и комплексного документа, в котором достигается баланс интересов государства и налогоплательщиков, и разработки четкого плана по внесению в него сбалансированных поправок по мере создания необходимых для этого предпосылок. Налоговая реформа должна предусматривать, с одной стороны, снижение налоговой нагрузки и решение наиболее важных для бизнеса вопросов (ликвидация барьеров, препятствующих развитию бизнеса), а с другой стороны, — б?льшую «прозрачность» налогоплательщиков для государства, улучшение налогового администрирования и сужение возможностей для уклонения от налогообложения.

Налоговая реформа имеет шансы на успех только в том случае, если удастся достичь компромисса между правительством, региональными элитами, парламентом и бизнесом относительно направления преобразований, их скорости и степени радикальности. Для достижения такого компромисса важно продемонстрировать готовность всех сторон пойти на существенные уступки ради общей цели экономического возрождения России. Правительство должно развернуть широкую пропагандистскую кампанию для разъяснения существа реформы и продемонстрировать, каким образом неизбежные минусы (с точки зрения некоторых — или даже многих — налогоплательщиков) предлагаемых преобразований по отдельным налогам будут компенсироваться плюсами по тем же или другим налогам. Только обсуждение пакетного решения может заставить отойти от привычной оценки отдельных фрагментов картины в пользу её цельного восприятия и побудить участников дискуссии, имеющих объективно несовпадающие интересы, к определенным жертвам в частных вопросах ради достижения общей цели.

Проводимые мероприятия в области реформирования налоговой системы не должны ограничиваться лишь совершенствованием законодательства. Они должны включать в себя также:

— установление жесткого оперативного контроля за соблюдением действующих законов и резкое усиление мер, направленных на пресечение противозаконной деятельности и теневых экономических операций, не подпадающих под налогообложение;

— усиление пропаганды идей о серьезности, безнравственности и высокой общественной опасности налоговых преступлений.

Налоговая реформа не должна ставить целью кардинальное изменение действующей налоговой системы, более реалистичным является её эволюционное преобразование, обеспечивающее устранение присущих ей недостатков и перекосов, и направленное на создание рациональной, справедливой, стабильной и предсказуемой налоговой системы.

Отдельные налоги, имеющие различные базы и шкалы, неодинаково реагируют на циклические колебания и макроэкономические шоки. Точно так же эффективность их администрирования различна и сильно варьируется в зависимости от того с какого уровня государственной власти оно осуществляется. В результате, система налогов, включающая в себя подоходные налоги, налоги на имущество, потребление, внешнеэкономические операции и др., является более устойчивой и стабильной, чем менее диверсифицированное налогообложение. Именно это обстоятельство, несмотря на различия в историческом наследии, привело к относительной близости налоговых систем в развитых странах мира. Кроме того, поскольку экономика России не может быть изолированной от мировой экономики, важно, чтобы эволюция была направлена на сближение с налоговыми системами других стран. Создание своей, не похожей на другие, налоговой системы неизбежно породит проблемы для иностранных инвесторов и иностранных компаний, осуществляющих деятельность в России, а также для российских компаний, стремящихся к выходу на мировые рынки. В частности, оригинальная налоговая система автоматически приведет к невозможности применения соглашений об избежании двойного налогообложения, так как эти соглашения применимы только к сходным налогам, одновременно действующим в договаривающихся государствах.

Следует также учитывать, что основные взимаемые сегодня налоги обеспечивают подавляющую часть доходов расширенного бюджета, поэтому к серьезным экспериментам в отношении этих налогов следует подходить в высшей мере осторожно. Сами же «традиционные» налоги успешно апробированы в большинстве государств, причем в самых различных экономических режимах. В России к ним тоже уже успели адаптироваться как налогоплательщики, так и налоговые органы.

Все сказанное, однако, не означает, что налоговая реформа должна иметь чисто косметический характер. Напротив, в рамках её осуществления в принципиальном плане должны быть достигнуты следующие глобальные цели:

1. Повышение уровня справедливости и нейтральности налоговой системы за счет

— выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков (прежде всего за счет отмены имеющихся необоснованных льгот и исключений);

— отмены неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов налогов и сборов (прежде всего так называемых «оборотных» налогов);

— исправления деформаций в правилах определения налоговой базы по отдельным налогам, искажающих экономическое содержание этих налогов;

— улучшения налогового администрирования и повышения уровня собираемости налогов за счет включения в налоговое законодательство дополнительных механизмов и инструментов, налогового контроля;

— сокращения числа контролирующих органов за счет объединения Налоговой службы, Налоговой полиции, Службы валютного контроля, подразделений государственных внебюджетных фондов, ответственных за сбор платежей;

— упрощения и ускорения процедур обжалования решений и действий налоговых органов (в том числе за счет создания специализированных коллегий по налоговым спорам в судах общей юрисдикции и арбитражных судах);

— сокращения возможностей для уклонения от налогообложения (как на легальной, так и нелегальной основе).

2. Снижение общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков. Для этого предполагается:

— добиваться более равномерного распределения налоговой нагрузки между налогоплательщиками;

— отменить налоги, рассчитываемые в зависимости от выручки предприятий;

— снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда;

— разрешить к вычету из базы налога на прибыль всех обоснованных необходимых для ведения бизнеса расходов;

— по мере осуществления бюджетной реформы, приводящей к снижению расходов государства за счет роста их эффективности, — снизить ставку НДС.

3. Упрощение налоговой системы за счет:

— установления закрытого перечня налогов и сборов;

— сокращения числа налогов и сборов;

— максимальной унификация налоговых баз и правил их исчисления по отдельным налогам, а также порядка их уплаты.

4. Обеспечение стабильности и предсказуемости налоговой системы.

Налоговая реформа должна проводиться в несколько этапов и занять 4 — 5 лет. Причем значительная часть предлагаемых преобразований предполагается реализовать в ближайшее время с тем, чтобы проект бюджета на 2001 год мог основываться на новой налоговой системе. Для части обсуждаемых мер сроки их реализации должны найти отражение в законе о введении в действие второй части Налогового кодекса. В то же время некоторые мероприятия, носящие в настоящее время концептуальный характер из-за невозможности их оформления в виде законодательных инициатив, в частности, вследствие неопределенности будущей экономической динамики, должны быть четко сформулированы и реализованы по мере создания соответствующих условий. Впоследствии сроки реализации отдельных мероприятий должны безусловно выдерживаться, что будет иметь большое значение для авторитета государства в глазах общества.

Бюджетные вопросы.

Несмотря на то, что важнейшим вопросом при выборе направлений налогового реформирования является вопрос о способности предлагаемой налоговой системы обеспечить доходы федерального, региональных и местных бюджетов гарантированными налоговыми источниками, вопросы распределения налоговых поступлений от федеральных и региональных налогов и сборов между уровнями бюджетной системы должны являться исключительной прерогативой бюджетного законодательства.

Налоговая система должна допускать любые, даже самые гибкие решения бюджетных проблем, поскольку исходит из того, что отнесение того или иного налога или сбора к числу федеральных совсем не означает, что поступления от этого налога пойдут исключительно в федеральный бюджет, поскольку в основе классификации налогов по различным уровням используются другие критерии: уровень законодательной (представительной) власти, обладающей правом установить налог, и территория, на которой единообразно применяется этот налог.

Основная часть доходов федерального и региональных бюджетов в настоящее время формируется за счет поступлений от федеральных налогов (прежде всего от НДС, налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц, акцизов) и налога на имущество организаций. В расширенном бюджете на 2000 г. на федеральные налоги и сборы (включая отчисления в социальные и дорожные фонды) приходится около 89 % всей суммы налоговых поступлений.

Налог на добавленную стоимость по своему содержанию является федеральным налогом. Его зачисление в бюджеты регионов, на территории которых находятся его плательщики, особенно с учетом того обстоятельства, что возмещение НДС по экспортным операциям осуществляется из федерального бюджета, вызывает серьезные искажения в доходной обеспеченности региональных бюджетов. Поэтому, уже на первом этапе реформы целесообразно сделать налог на добавленную стоимость полностью источником доходов федерального бюджета, причем дополнительно возникающие доходы в виде 15 % отчислений предполагается использовать для целевого финансирования социальных гарантий населению, установленных федеральным законодательством. В рамках бюджетного законодательства следует искать решение вопросов минимальной обеспеченности местных бюджетов. Как один из возможных способов их решения следует рассмотреть принципы закрепления отдельных налогов и сборов за региональными и местными уровнями. В частности, заслуживает внимания «перемещение» некоторых региональных налогов в перечень местных. Наиболее важно принять такое решение в отношении налога на недвижимость, а до его введения в действие — налога на имущество организаций (проблема избыточной доходной обеспеченности некоторых муниципалитетов, на территории которых размещаются капиталоемкие производства, могут решаться с помощью системы отрицательных трансфертов).

Снижение налоговой нагрузки и структура налоговой системы.

Соображения социальной справедливости определяют целесообразность повышения уровня прогрессивности налоговой системы. Существующий подоходный налог в совокупности с отчислениями в социальные внебюджетные фонды фактически является налогом не на доходы населения, а на заработную плату. В результате вся его тяжесть ложится на мало- и среднеобеспеченные слои населения, получающие заработную плату, в то время как высокодоходные слои за счет трансформации оплаты труда и доходов от собственности в процентные доходы, корпоративные издержки, неучтенные наличные средства, вывоза капитала и т. п. на практике в значительной степени избегают налогообложения.

Такое налогообложение носит выраженный регрессивный характер. Преодолеть его путем повышения степени прогрессивности шкалы подоходного налога при сложившихся обстоятельствах невозможно. Рост предельных ставок налогообложения11, что предлагается различными политическими силами левой ориентации, вызовет лишь интенсификацию дальнейшего уклонения от налога с помощью использования различных лазеек в законодательстве и противозаконных действий. Поэтому следует перейти к пропорциональному подоходному налогу. Такой подход, на первый взгляд, не является очевидным решением, что требует серьезной пропагандистско-разъяснительной работы. Подоходный налог с фиксированной ставкой резко сократит стимулы сокрытия доходов и повысит эффективную ставку налога для высокодоходных групп населения. Значительное увеличение необлагаемого минимума при этом приведет к прогрессивности подоходного налога.

Одновременно следует повысить прогрессивность налоговой системы за счет повышения ставок акцизов на бензин, дорогие автомобили, бриллианты; повышения ставок налога на наследство; введения налога на недвижимость.

Снижение налоговой нагрузки за счет налога на доходы организаций (налога на прибыль предприятий) и налога на доходы физических лиц (подоходного налога с физических лиц) может стать дополнительным импульсом для развития предпринимательской активности и расширения платежеспособного спроса населения. При этом необходимо повысить фискальное значение налогов, связанных с использованием природных ресурсов, а также имущественных налогов, которые должны стать основой формирования региональных и местных бюджетов. В ближайшие годы в общем объёме налоговых поступлений должна быть сохранена высокая доля косвенных налогов и прежде всего НДС.

Одним из приоритетных направлений налоговой реформы должно стать реальное облегчение налоговой нагрузки на экономику: на 20 % к концу первого этапа и дополнительно на 10 % к концу второго этапа осуществления реформ. Такое снижение должно сопровождаться мерами, позволяющими увеличить фактическую собираемость налогов. Эти меры должны быть направлены на расширение базы налогообложения и включать в себя сокращение числа и объёма налоговых льгот и перекрытие имеющихся в законодательстве каналов ухода от налогообложения.

Реформированию подлежат следующие налоги, формирующие налоговую систему:

1) Налог на добавленную стоимость (на первом этапе переход к полному зачислению налоговых поступлений в федеральный бюджет, отмена ряда льгот, на втором этапе ликвидация пониженной ставки, начало постепенного снижения ставки до 16 %-18 %, переход к принципу страны назначения).

2) Налог на доход организаций (отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, сбора на нужды образовательных учреждений при введении муниципального налога на доход с наделением местных органов власти правом изменять ставку налога в пределах 5 %, поэтапным снижением предельной ставки и последующей отменой данного налога).

3) Подоходный налог с физических лиц (переход на плоскую шкалу налога со ставкой налога 13 %, полное зачисление поступлений налога в бюджеты субъектов Федерации).

4) Социальный налог (ликвидация Государственного Фонда занятости, объединение отчислений в Фонд обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования в единый социальный налог со ставкой 7,6 %).

5) Отчисления в Пенсионный фонд (установление ставки отчислений в Пенсионный фонд на уровне 28 %, из которых 2 % зачисляются на счет накопительного пенсионного страхования; на втором этапе объединение взносов во внебюджетные социальные фонды в единый социальный налог с дальнейшим поэтапным снижением социального налога для уравнивания ставок обложения дохода физических лиц и организаций на уровне 30 %).

6) Налоги, взимаемые в Дорожные фонды (отмена целевого характера федерального Дорожного фонда, консолидация территориальных дорожных фондов в региональные бюджеты с последующей отменой целевого характера, отмена налога на пользователей автодорог с компенсацией поступлений, направляемых на дорожное строительство в виде повышения акцизов на автомобильный бензин, введения акцизов на другие виды ГСМ, отмена налога на владельцев автотранспортных средств и налога на приобретение автотранспорта регионального транспортного налога, компенсационных сборов за проезд по федеральным автомобильным дорогам тяжеловесных и негабаритных транспортных средств, сборов за проезд по федеральным автомобильным дорогам Российской Федерации транспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, а также сборов за пользование автомагистралями тяжеловесными транспортными средствами).

7) Платежи за пользование природными ресурсами (отмена отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, переход к взиманию экологического налога вместо сборов за загрязнение окружающей среды).

8) Таможенные пошлины (переход от дифференцированных к ограниченному числу ставок таможенного тарифа).

9) Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте (сохранение на первом этапе реформ с последующей отменой).

10) Налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения (включение в состав федеральных налогов).

11) Налоги на имущество, земельный налог (переход к налогу на недвижимость, заменяющему налог на имущество и земельный налог).

12) Налог на дополнительный доход от добычи углеводородов (вместо акциза на нефть для новых месторождений и части роялти).

13) Вмененный налог для особо малых предприятий (при введении упрощенной системы учета для малых предприятий).

14) Модифицированный порядок уплаты налогов для сельскохозяйственных производителей.

15) Акцизы (переход на взимание акцизов по специфическим ставкам, повышение ставок акцизов на бензин, дорогие автомобили, украшения и т. д.).

16) Государственная пошлина (расширением круга операций, облагаемых пошлиной, в том числе за счет отмены налога на операции с ценными бумагами).

17) Налоговые платежи, взимаемые в рамках специальных налоговых режимов, сопровождающих выполнение соглашений о разделе продукции.

18) Налог на игорный бизнес.

19) Налог на рекламу.

20) Лесной налог.

21) Водный налог.

22) Федеральные, региональные и местные лицензионные сборы.

В процессе реформы предполагается отменить следующие из взимаемых в настоящее время налогов, сборов и платежей:

На первом этапе:

1) Налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.

2) Налог на пользователей автомобильных дорог.

3) Налог на операции с ценными бумагами.

4) Сбор на нужды образовательных учреждений и ряд прочих региональных и местных целевых сборов.

5) Сбор за использование наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний.

6) Налог на владельцев автотранспортных средств.

7) Налог на приобретение автотранспортных средств.

8) Налог на отдельные виды транспортных средств.

На втором этапе -

1) Налог с продаж.

2) Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

3) Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте.

4) Налог на имущество предприятий и земельный налог (с введением налога на недвижимость).

Описанная общая либерализация налоговой системы и заметное усиление защищенности налогоплательщиков должны способствовать возврату в легальную сферу капиталов, ушедших в безналоговый оборот или вывезенных в последние годы за границу. Заметного позитивного эффекта вряд ли можно ожидать в ближайшие один-два года, хотя есть примеры и более быстрого отклика на снижение налогов12.

Ликвидация налоговых льгот.

Принципиальное значение, как уже подчеркивалось, имеет вопрос равномерного и справедливого распределения налоговой нагрузки на всех налогоплательщиков. Это может быть реализовано, прежде всего, за счет сокращения многочисленных и бессистемных налоговых льгот, нарушающих принцип справедливости по отношению к тем участникам экономической деятельности, которые не пользуются налоговыми привилегиями, поскольку льготный режим для одних налогоплательщиков неизбежно означает дополнительное налоговое бремя для других. Вместе с тем в условиях, когда государство пока не в состоянии обеспечить бюджетную поддержку тем, кто действительно в ней нуждается, отмена налоговых льгот для некоторых категорий налогоплательщиков должна производиться постепенно. Отдельные нормы, трактуемые сегодня как льготы, могут быть переведены в категорию общих правил, в частности, могут быть даже расширены возможности учета затрат, связанных с НИОКР, природоохранными мероприятиями, разработкой месторождений полезных ископаемых.

В целях упорядочения налоговых льгот может быть предложен метод их учета в бюджете, при котором доходы бюджета фиксируются без учета льгот, а предоставляемые льготы учитываются в составе расходов бюджета.

Налоговое администрирование.

Принципы налогового администрирования должны быть направлены на максимально возможный сбор налогов при минимизации соответствующих затрат, включая административное бремя, возлагаемое на налогоплательщиков.

Важным решением должна стать концентрация всех функций по налоговому администрированию в МНС. Следует подчинить МНС налоговую полицию, подразделения государственных внебюджетных фондов, ответственные за сбор соответствующих платежей, Службу валютного и экспортного контроля. Не говоря о том, что единая налоговая администрация будет работать более эффективно и требовать меньше финансовых ресурсов, такая мера резко облегчит деятельность налогоплательщиков, для которых сократится число контролирующих инстанций.

Актуальной задачей является изменение организационной структуры Налоговой администрации. Следует резко укрупнить областные (республиканские) государственные налоговые инспекции, создав региональные инспекции, обслуживающие несколько субъектов Российской федерации. Это позволит обеспечить независимость Налоговых органов от региональных властей. Улучшению налогового администрирования может служить и создание федерального налогового округа, в котором должны регистрироваться крупнейшие предприятия, ведущие хозяйственную деятельность на всей территории России.

Одним из ключевых направлений модернизации налоговых органов является развитие информационных технологий. Их высокая актуальность связана с ростом числа налогоплательщиков, многообразием видов налогов, возложением на налоговые органы дополнительных функций (контроль за использованием кассовых аппаратов, новые лицензионные и местные налоги и сборы), увеличением числа форм первичной отчетности налогоплательщиков и углублением экономико-статистического анализа при жестком ограничении финансовых ресурсов и численности персонала, что ставит проблему поиска новых программно-технических решений в области информатизации. Предпринимаемые в настоящее время попытки модернизации налоговых органов могут обеспечить стабилизацию ситуации на отдельных участках работы уже в ближайшее время, но полное решение проблем налоговой системы является длительной стратегической задачей, для решения которой потребует не менее пяти лет.

Одним из направлений развития информационных технологий является создание центров обработки данных (ЦОД), в которых будет производиться централизация информации региона, а в будущем и межрегиональной информации. Основная суть ЦОД — интеграция данных из внешних источников, централизация рутинных операций (унифицированное преобразование всех входных документов в их электронное представление, формирование электронного архива, формирование, печать и подготовка документов для пересылки их налогоплательщикам и организациям, обработка поступающей информации на основе безбумажных технологий, формирование аналитических и статистических материалов по функционированию налоговой системы, создание и ведение единых региональных баз данных физических и юридических лиц), подготовка и обучение специалистов, высвобождение рабочего времени инспекторов районных инспекций для содержательной работы по существу налоговых задач, централизация планирования контрольной работы по соблюдению налогового законодательства со всеми категориями налогоплательщиков, обеспечение работ по сбору и обработке всей доступной информации о хозяйственной деятельности юридических и физических лиц. Главная цель ЦОД — создание информационного массива (электронного паспорта налогоплательщика) на основе слияния потоков информации о его хозяйственной деятельности, поступающей не только от самого налогоплательщика, но и из других источников, в том числе средств массовой информации, государственных и негосударственных структур. Это позволит сделать основой контрольной работы не сравнение учетных регистров с первичной документацией, а полный анализ информации о налогоплательщике, полученной из всех возможных источников, решить задачи контроля соблюдения налогового законодательства всеми категориями налогоплательщиков (крупных, проблемных, малого и среднего бизнеса и других классификационных групп), обеспечить выбор объектов при планировании контрольной работы и выездных проверок, отслеживание налоговой дисциплины плательщиков, включающих цепочки дочерних структур, рассредоточенных по разным регионам России и т. д.

В состав аналитической работы ЦОД должны включаться работы по: подбору аналогов для определения расчетной налогооблагаемой базы по проверяемым хозяйствующим субъектам, прогнозирование налоговых платежей на основе динамических рядов (складывающихся тенденций), уточнение существующих и разработка новых критериев по каждому виду проверяемых доходов, создание единого программного комплекса на основе современных технологий, обладающего интеллектуальной надстройкой (блок экспертной оценки, расчет вероятностей оптимизации), связывающей все информационные массивы, выявляющий возможные нарушения, «подозрительные» цепочки и взаимосвязи, выдающий необходимые выходные документы и рекомендации, детально анализирующий результаты и т. д.

Для формирования описанной выше унифицированной системы автоматизации всех процедур налогового администрирования необходимы некоторые законодательные меры, в частности, следует предусмотреть обязанность налогоплательщиков и иных участников налоговых отношений представлять информацию на машинных носителях в согласованном формате с обязательным наличием ИНН в представляемых данных; расширить перечень информации, которую юридические лица обязаны представлять по запросу налоговых органов (в частности, объёмы производства, данные абонентов телефонных станций, данные Пенсионного фонда и др.).

Среди мер по совершенствованию техники налогового администрирования следует выделить следующие группы:

1) Важнейшее значение в современных российских условиях имеет борьба с противозаконным уклонением от налогов, осуществляемым в том числе путем проведения ряда хозяйственных операций наличными деньгами, не учитываемыми в официальной бухгалтерии. В секторе экономики, занимающемся легальной деятельностью, существует два основных вида подобных операций. Первый вид — это заключение фиктивных сделок по оказанию каких-либо услуг. Сближение ставок налогообложения прибыли и заработной платы для прибыльных предприятий позволит резко уменьшить стимулы для перевода хозяйственных операций в неучитываемый в бухгалтерии наличный оборот. Однако бесприбыльным, освобожденным от налога на прибыль, или убыточным предприятиям будет по-прежнему выгодно осуществлять многие операции неучитываемыми наличными деньгами. Основной способ борьбы с такой практикой заключается в повышении стоимости операций по получению неучитываемых наличных денег до размеров, сопоставимых со ставкой уплачиваемых налогов.

Для этого следует осуществить ряд мер по борьбе с так называемыми «короткоживущими предприятиями», которые специализируются на оказании фиктивных услуг (возврате заказчику наличных денег за вычетом комиссионных вместо предоставления оговоренных в договоре услуг), через которые осуществляется нелегальный оборот наличных денег. Необходимо ужесточить правила государственной регистрации юридических лиц (наличие офисного помещения, проверка сведений о физических лицах-учредителях, повышение требований к уставному капиталу предприятий). Кроме того для борьбы с выведением средств в нелегальный наличный оборот через заключение фиктивных сделок на оказание услуг (маркетинг, консалтинг, реклама, НИОКР и пр.) следует ввести процедуру специальной регистрации в налоговых органах поставщиков подобных услуг. Условиями такой регистрации могут быть: полная ответственность учредителей по долгам организации, либо наличие определенной налоговой истории, либо предоставление обеспечения исполнения налоговых обязательств (залог, банковская гарантия и пр.) При отсутствии у поставщика таких услуг лицензии налоговых органов заказчик должен внести авансовый платеж по налогу на прибыль и по НДС за своего контрагента, после чего разрешается вычет из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль и вычет по НДС, уплаченному заказчиком.

Второй вид операций с использованием наличных денег — это занижение объёма реализации продукции и услуг, фиксируемого в бухгалтерской отчетности, и получение оплаты наличными деньгами за разницу между реальной поставкой и зафиксированной в отчетности. Для борьбы с неучтенным наличным оборотом и максимально возможного предотвращения масштабов подобных операций необходимы следующие меры:

— ужесточение контроля за налогоплательщиками путем введения обязательного присвоения предприятиям, организациям и гражданам индивидуальных номеров налогоплательщиков, регистрации реального места деятельности плательщика, обязательной регистрации в налоговой службе всех банковских счетов предприятий. Необходимо принятие законодательной нормы о государственной регистрации, связывающей юридический адрес с основным местом деятельности предприятия. Следует предусмотреть возможность снятия налогоплательщика с налогового учета (с одновременным приостановлением операций по его банковским счетам и арестом имущества) в случаях неподачи отчетности по налогу на прибыль, а также отсутствия предприятия по своему юридическому и фактическому адресу. Чтобы затруднить ведение хозяйственной деятельности без налоговой регистрации следует установить обязанность банков информировать налоговые органы о заключении договоров о совместном использовании счета или аренды счета другого лица. За невыполнение этой обязанности следует предусмотреть штрафные санкции. В тех же целях следует предоставить налоговым органам право регулярно проверять подведомственную территорию на предмет выявления экономической деятельности, осуществляемой без налоговой регистрации.

— усиление контроля за движением наличных в легальном секторе и перекрытие каналов их перетока в теневой сектор через торговлю и оказание услуг за наличный расчет (обеспечение достаточной частоты проверок соблюдения правил торговли и использования контрольно-кассовых аппаратов);

— ужесточение нормативной базы, регламентирующей деятельность банковской системы, направленное на борьбу с открытием счетов без уведомления налоговой службы, с фиктивными банковскими депозитами, с передачей векселей юридических лиц физическим лицам, и т. п.

Проблема уклонения от налогов тесно связана с незаконным вывозом капитала, под которым понимаются как деньги организованной преступности (незаконная торговля оружием, наркотиками и т. п.), так и часть средств, полученных от легальной экономической деятельности, сокрытых от налоговых и таможенных органов. Для борьбы с незаконным вывозом капитала следует шире использовать административные методы, среди которых следует выделить:

— пересмотр соглашений об избежании двойного налогообложения с государствами, имеющими зоны пониженного налогообложения13;

— активное участие России в глобальном регулировании оффшорных зон;

— борьбу с искажением контрактных цен при осуществлении экспортно-импортных операций, в том числе путем перехода на использование справочных цен мирового рынка (см. ниже);

— введение порядка обязательной регистрации (а не получения разрешения на открытие) зарубежных счетов и жесткие санкции за уклонение от регистрации;

— при расчетах налогоплательщика с юридическими лицами, имеющими счета в банках-нерезидентах, через их корреспондентские счета в российских банках введение авансовой уплаты налогов за контрагента-поставщика, аналогично случаю расчетов с предприятиями, не являющимися российскими налогоплательщиками;

— усиление контроля за деятельностью в России банков-нерезидентов;

— мониторинг невозвращаемых кредитов, применение санкций (вплоть до лишения лицензий) по отношению с финансовым институтам, осуществляющим безвозвратное кредитование;

— сокращение числа уполномоченных банков с генеральной лицензией;

— введение контроля над предприятиями, оказывающими услуги по созданию оффшорных фирм и открытию зарубежных банковских счетов.

— тесную кооперацию с соответствующими международными организациями (Интерполом, национальными организациями по борьбе с организованной преступностью).

Особое значение в области борьбы с оттоком капитала имеет упорядочение платежных отношений со странами СНГ (в том числе и на межгосударственном уровне), допускающих неуплату за поставленные энергоресурсы. Необходимо заключение межправительственных соглашений, регулирующих отношения между российскими поставщиками энергоносителей и их потребителями в ближнем зарубежье, включая имущественную ответственность последних.

2) Следует расширить перечень случаев, когда налоговым органам предоставляется право доначислять налоговое обязательство сторон сделки исходя из рыночных цен, одновременно сузив произвол налоговых чиновников при определении уровня применимой рыночной цены. В настоящее время налоговым органам разрешается доначислять налоговое обязательство только при отклонении примененной сторонами сделки цены от рыночной более чем на 20 процентов. Во избежание положения, при котором можно уйти от налогообложения, допуская отклонение объявленных цен от рыночных меньшее число процентов, следует ввести практику регулярной публикации Министерством по налогам и сборам уровня рыночных цен на товары, являющиеся наиболее распространенным предметом экспортных сделок. При наличии опубликованных в указанном порядке цен, а также в ряде других случаев (сделки между взаимозависимыми лицами, большие колебания цен у одного и того же агента) налоговые органы должны иметь право переоценивать налоговое обязательство по любым сделкам вне зависимости от степени отклонения примененной её сторонами цены от рыночной.

В целях обеспечения справедливости ценового контроля следует предусмотреть симметричные для сторон сделки последствия переоценки её результатов на основе рыночных цен: если одной стороне налог доначислен, то другой должны быть возвращены излишне уплаченные суммы налога.

3) Способы взыскания налоговой задолженности должны дифференцироваться в зависимости от того, исчислена ли сумма задолженности самим налогоплательщиком или налоговыми органами по итогам проверки. В первом случае речь идет о бесспорной обязанности, а потому основная сумма налоговой задолженности и пени могут взыскиваться за счет имущества налогоплательщика в бесспорном порядке. Если же налоговая задолженность исчислена по результатам проверки, то следует запретить её бесспорное взыскание за счет имущества налогоплательщика до истечения месячного срока для обжалования требования об уплате налога, а в случае подачи налогоплательщиком жалобы — также и на период её рассмотрения. Если же налогоплательщик не обжаловал требование об уплате налога, выставленное по результатам налоговой проверки — налог может быть взыскан в бесспорном порядке.

В то же время действующий судебный порядок взыскания штрафов за нарушения налогового законодательства излишне обременителен для налоговых органов и судебной системы. Взимание штрафа должно производиться в судебном порядке, только если налогоплательщик обжаловал требование о его уплате.

4) Следует внедрить систему автоматической индексации всех параметров налоговой системы на основе использования налоговой единицы — то есть условной расчетной единицы в целях налогообложения.

5) Необходимо упрощение системы бухгалтерского учета, его приведение в вид, максимально близкий к международным стандартам. Следует ещё раз отметить необходимость немедленного перехода на обязательное ведение бухгалтерского учета средними и крупными предприятиями реализованной продукции и прибыли по методу начислений взамен применяющегося в настоящее время кассового метода учета при одновременном введении симметричного метода учета затрат — по моменту возникновения обязательств. Данный метод учета должен применяться для исчисления налога на прибыль, НДС и акцизов. В противном случае в экономике будут сохраняться стимулы к наращиванию взаимных неплатежей предприятий, ведущих к недопоступлению доходов в бюджет. Одновременно учёт по кассовому методу, основанный на факте оплаты продукции, создает условия для усиления криминализации экономики.

В отношении НДС возникновение обязательства по уплате налога должно определяться по более ранней из трех дат: по моменту отгрузки, моменту выставления счета-фактуры или получения оплаты. При такой организации НДС налогоплательщикам предоставляется право при приобретении товаров (работ, услуг) принимать к зачету соответствующие суммы НДС по мере их предъявления поставщиками (продавцами) счетов-фактур независимо от факта оплаты соответствующих товаров (работ, услуг) налогоплательщиком.

Несколько иначе должны определяться моменты возникновения доходов и признания расходов, сопутствующие возникновению налогового обязательства по налогу на доходы организаций. В целях этого налога — при использовании метода начислений — налогоплательщик, определяя величину налогового обязательства, будет относить свои доходы или расходы не к тем налоговым (отчетным) периодам, когда фактически по банковским счетам прошли денежные средства либо в иной форме завершены расчеты, а к тем налоговым (отчетным) периодам, в которые у него в силу заключенных контрактов возникают, соответственно, право на доходы или обязанность осуществить расходы. При этом он сможет создавать резервы по сомнительным долгам.

Только при переходе на такой порядок уплаты основных налогов счета-фактуры смогут реально эффективно использоваться в качестве инструмента налогового контроля, ускорится поступление налогов в бюджет. Вместе с тем, переход на новый порядок может привести к временному ухудшению финансового положения предприятий, поэтому следует сгладить для налогоплательщиков переход на новый порядок, в результате которого будут складываться «старые» и «новые» налоговые обязательства. Для этого следует использовать переходные положения, предусмотрев щадящие отсрочки или рассрочки.

7) В целях исключения необоснованных потерь налоговых поступлений и повышения нейтральности налогового законодательства следует сузить перечень оснований для предоставления отсрочек и рассрочек исполнения налоговых обязательств и запретить региональным и местным органам власти расширять этот перечень. Отсрочки можно предоставлять лишь в случае, если они являются предпосылкой надлежащего исполнения данным лицом своих налоговых обязательств в будущем. Поэтому предлагается предусмотреть, что предоставление отсрочки по мотиву финансовой несостоятельности налогоплательщика возможно лишь при подтверждении Федеральной службой по финансовому оздоровлению и банкротству возможности восстановления его платежеспособности. Из этих же соображений следует предусмотреть запрет на повторное предоставление отсрочки одному и тому же лицу в течение непродолжительного времени. Кроме того, исходя из принципа о недопустимости льготного кредитования государством своих налогоплательщиков, следует повысить размер процента по любым отсроченным обязательствам до рыночного уровня.

8) Следует включить реструктуризацию налоговой недоимки в число инструментов налоговой администрации, максимально ограничив стимулы в отношении злоупотребления этой мерой

9) Необходимо исключить из Налогового кодекса институт «инвестиционного налогового кредита», являющегося не средством обеспечения сбора налогов, а косвенной субсидией предприятиям.

10) Чтобы предотвратить необоснованные нарушения права собственности налогоплательщиков и минимизировать возможный ущерб от применения мер обеспечения исполнения налоговых обязательств, следует изменить меры по обеспечению исполнения налогового обязательства, исходя из следующих принципов:

— в качестве альтернативы аресту имущества налогоплательщика и приостановлению операций по его банковским счетам на период обжалования требования об уплате налога следует предоставить налогоплательщику право предоставить обычные гражданские способы обеспечения исполнения налогового обязательства: залог, поручительство, банковскую гарантию.

— следует либерализировать режим ареста имущества налогоплательщика, сняв ограничения на владение и пользование арестованным имуществом. Распоряжение готовой продукцией должно также осуществляться свободно, а распоряжение основными средствами — с санкции налоговой администрации. На случай продажи налогоплательщиком арестованного имущества без санкции налоговых органов и (или) по цене ниже рыночной следует установить правила о субсидиарной ответственности приобретателя имущества по долгам налогоплательщика в размере рыночной цены данного имущества за вычетом суммы, уплаченной за него приобретателем.

— следует исключить из арсенала мер обеспечения исполнения налогового обязательства приостановление операций по счетам в банке, так как эта мера парализует деятельность налогоплательщика. Вместо неё на период обжалования решения о взыскании налога можно использовать арест имущества или договорные формы обеспечения обязательства (залог, банковскую гарантию, поручительство). В то же время приостановление операций по счетам в банке нужно сохранить в качестве способа борьбы с некоторыми длящимися нарушениями налогового законодательства (такими как неподача декларации по налогу на прибыль), а также в качестве способа борьбы с налогоплательщиками, уклоняющимися от налогового учета и контроля.

11) В целях упрощения производства по делу о налоговом правонарушении и снижения риска коррупции следует отказаться от деления налоговых правонарушений на умышленные и неосторожные, так как возможность снижения размера ответственности по таким субъективным основаниям как форма вины создает почву для коррупции. Вместо этого базовый размер штрафов следует установить на относительно низком уровне, повышая его при наличии обстоятельств, с высокой вероятностью указывающих на мошеннический характер правонарушения. Такими обстоятельствами могут быть: совершение налогового правонарушения лицом, ранее привлекавшимся к ответственности за аналогичное правонарушение; совершение правонарушения по сговору группой лиц и пр. Во избежание коррупции право снижать размер штрафа следует предоставить исключительно суду, если налогоплательщик докажет наличие смягчающих обстоятельств.

В настоящее время штрафы за некоторые виды налоговых нарушений (например, нарушение правил учета доходов, расходов и объектов налогообложения, непредставление налоговому органу сведений, необходимых для осуществления налогового контроля и пр.) установлены в абсолютной сумме. При таком способе исчисления размеры штрафов для мелких предприятий могут оказаться слишком значительными, а для крупных — неощутимыми. Исходя из принципа равной ответственности за одинаковые правонарушения, размер штрафов следует устанавливать не в твердой сумме, а в процентах от оборота налогоплательщика.

12) В настоящее время жалобы налогоплательщиков на действия налоговых органов рассматривают вышестоящие налоговые инстанции, что противоречит требованию беспристрастности юрисдикционных органов. Поэтому необходимо обособить в структуре налоговых органов подразделения, специализирующиеся на рассмотрении налоговых споров. В перспективе следует вообще отказаться от административной процедуры обжалования решений и действий налоговых органов, и передать рассмотрение указанных дел специализированным налоговым коллегиям при судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Это связано с тем, что возможность одновременного рассмотрения налоговых споров в налоговых и судебных инстанциях порождает коллизии между их решениями и противоречит принципу экономии ресурсов юрисдикционных органов..

13) В целях поощрения налогоплательщиков к соблюдению налогового законодательства следует либерализировать правила о порядке зачета и возврата излишне уплаченных сумм налогов:

— размер процентов должен быть равен ставке пени по налоговым долгам;

— зачет или возврат излишне уплаченного налога должен осуществляться налоговыми органами автоматически независимо от наличия соответствующей просьбы налогоплательщика.

14) Целесообразно смягчить предусмотренный статьей 12 Налогового кодекса запрет на установление субъектами Федерации и муниципальными образованиями льгот по федеральным налогам в пределах сумм налога, зачисляемых в их бюджеты. Наличие или отсутствие у субъектов Федерации и муниципальных образований такого права должно зависеть от конкретного вида налога. Если база федерального налога относительно немобильна — то есть её перемещение в регион (муниципальное образование) с более льготным налоговым режимом затруднительно для налогоплательщика — предоставление региональным и местным властям права устанавливать дополнительные льготы по такому налогу создает условия для нормальной налоговой конкуренции. Учитывая, что в настоящее время проблема обеспечения зачисления налога на прибыль в бюджеты не по месту формальной регистрации, а по фактическому месту деятельности налогоплательщика (то есть месту, где сосредоточены основные фонды, рабочие места и пр.) практически решена, представляется допустимым разрешить субъектам Федерации и муниципальным образованиям устанавливать льготы инвестиционного характера по налогу на прибыль в пределах доли налога, зачисляемой в их бюджеты. Однако в случаях, когда для получения дополнительных налоговых льгот достаточно формальной перерегистрации объекта налогообложения в другом регионе, предоставление региональным и местным властям права устанавливать дополнительные льготы недопустимо, так как дополнительные доходы предоставляющего льготы региона достигаются за счет других регионов и никак не связаны с количеством и качеством предоставляемых на данной территории бюджетных услуг. Требуется специальное решение в отношении тех льгот, которые были предоставлены регионами и местными властями до введения Налогового кодекса с тем, чтобы льготы инвестиционного характера могли быть сохранены до окончания соответствующего проекта.

РЕФОРМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но по существу унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность установлением индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставлением покрывающих «плановый дефицит» централизованных дотаций. В конечном счете, все бюджеты оказывались сведенными в единый государственный бюджет СССР, за составление и исполнение которого отвечало союзное министерство финансов, имевшее сложную иерархию административно подчиненных ему территориальных финансовых органов. В ходе «перестройки» были предприняты попытки повысить финансово-экономическую самостоятельность административно-территориальных единиц. Однако, не будучи подкрепленными глубинными политическими и экономическими реформами, они лишь усугубили кризис прежней бюджетной системы, прочно привязанной к жесткой партийно-административной вертикали.

К настоящему времени процесс формирования нового бюджетного устройства России прошел через 3 этапа. В 1991‒1993 гг. произошла «стихийная децентрализация» бюджетных ресурсов, доля субнациональных бюджетов возросла с 40 до 50‒55 %. В этот период был принят ряд федеральных законов, вводивших основные принципы бюджетного федерализма, однако ни один из них в полной мере не был реализован. Эволюция межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила под определяющим влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами. В 1994‒1995 гг., в результате проведенной реформы, произошло упорядочивание финансовых взаимоотношений между федеральным центром и регионами. Были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации — регионов, средства которого (трансферты) впервые начали распределяться на основе формулы, расширены налоговые полномочия региональных и местных властей.

Созданная в этот период система частично соответствовала, по крайней мере, внешним признакам бюджетного устройства федеративных государств, однако не имела прочной законодательной базы. 1996‒1998 годы стали периодом обострения кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов, усиления субъективизма и политического торга с регионами за финансовые ресурсы, массовый характер приобрело неденежное исполнение бюджетов разных уровней, задержки в выплате зарплаты работникам бюджетной сферы, резко возросли долги региональных и местных бюджетов.

С 1998 года осуществляется реализация одобренной Правительством Российской Федерации (Постановление от 30 июля 1998 года ╧ 862) Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999‒2001 гг. — первой среднесрочной программы действий по данному направлению. Основная задача Концепции — формирование нового механизма бюджетного выравнивания (финансовой поддержки субъектов Федерации). В 1999 бюджетном году осуществлен переход к новой методике распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), на 2000 бюджетный год она была значительно усовершенствована за счет введения объективных оценок бюджетных потребностей и налогового потенциала регионов и общего повышения прозрачности расчетов. В 2001 году предполагается завершить реформирование ФФПР с выходом в конечном счете на стабильное закрепление на федеральном уровне методики и процедуры распределения основной части финансовой помощи субъектам Российской Федерации.

В то же время рамки действующей Концепции, которая принималась в иных политических условиях, узки для проведения полномасштабной реформы межбюджетных отношений. Наряду с формированием нового механизма бюджетного выравнивания, необходимы глубокие преобразования в двух других основополагающих блоках системы межбюджетных отношений — разграничении расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространие реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровне. Необходим новый этап более широкой и комплексной реформы межбюджетных отношений, увязанный с долгосрочной стратегией развития страны.

Необходимость реформы

В настоящее время на уровне субнациональных (региональных и местных) бюджетов сосредоточено около половины налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации, около 60 % непроцентных расходов. По данным параметрам Россия практически не уступает, а по доле доходов местных бюджетов (25 %)- уверенно опережает большинство федеративных государств. (Для сравнения: в середине 1990-х годов доля доходов субнациональных бюджетов в США составляла 46 %, в том числе местных бюджетов — 20 %, в Канаде — соответственно 54 % и 12 %, в Германии — 53 % и 16 %).

Однако это не более чем «квази-централизация» бюджетной системы. Расходы субнациональных бюджетов перегружены «федеральными мандатами» (заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы), основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи (в том числе — неформализованной), имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования. В таких условиях преимущества децентрализации (учет региональных и местных особенностей, запросов населения, взаимосвязь между уровнем налогообложения и количеством и качеством бюджетных услуг) оборачиваются её недостатками (неравномерное финансирование социальных расходов, снижение прозрачности, финансовые злоупотребления).

Кризис межбюджетных отношнений и региональных финансов в целом вызван незавершенностью процесса реальной децентрализации бюджетной системы. Имеет место резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) её требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой при этом практически неограниченные «теневые» полномочия. Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами означает отсутствие легальной ответственности за его результаты и, как следствие, — возможность принимать решения по принципу «политической целесообразности».

В результате политическая и финансовая ответственность за положение дел на местах (от своевременной выплаты зарплаты и пособий до подготовки комумнальных служб к зиме) и населением, и региональными (местными) властями неявно возлагается на федеральный центр, который вынужден, с одной стороны, оказывать административное давление на регионы, а с другой — предоставлять им дополнительную финансовую помощь, неявно поддерживая неэффективное финансовое управление.

Невыполнимость (нерациональность) устанавливаемых федеральным законодательством требований, отсутствие четкой сферы ответственности и достаточных легальных полномочий, побуждают региональные и местные власти, при вынужденном попустительстве со стороны федерального центра, прибегать к различным формам «теневой» бюджетной политики на грани или даже за пределами законодательства: исполнение бюджетов в режиме «выборочного» секвестра, использование денежных суррогатов и зачетов, увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета, индивидуальные налоговые льготы, скрытое субсидирование, безответственные заимствования (в том числе у подконтрольных финансовых структур), сознательное накопление кредиторской задолженности, шантаж федерального правительства долгами по зарплате и т. д. Все это резко снижает качество управления общественными финансами и препятствует преодолению кризиса региональных и местных бюджетов, что, в свою очередь, не дает возможность начать полномасштабную реформу межбюджетных отношений.

Таким образом, в настоящее время: а) финансовые ресурсы в значительной степени сосредоточены на уровне субнациональных бюджетов, но они заведомо (в разы) недостаточны для выполнения возложенных на эти же бюджеты обязательств; б) официальные полномочия (обязательства) региональных и местных властей как по расходам, так и по доходам формально жестко регламентированы федеральным законодательством, но в силу невыполнимости (нерациональности) последнего его требования не выполняются; в) политическая и финансовая ответственность за финансовое выполнение бюджетных обязательств возложена на федеральное правительство, но фактические решения принимаются, вне сколько-нибудь четкого регулирования, региональными и местными властями в рамках неформальных полномочий; г) федеральный бюджет не имеет достаточных ресурсов для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в рамках формализованных процедур. В результате финансовые взаимоотношения между федеральным центром и регионами (и в ещё большей степени — между региональными и местными властями) по-прежнему в основном строятся на неформальных договоренностях, вне четких и стабильных правил и процедур, при неявном признании обеими сторонами невыполнимости (нерациональности) действующего федерального законодательства.

Как следствие, региональные и местные власти не имеют долгосрочной заинтересованности в проведении рыночно-ориентированных реформ. «Выигрыш» (в том числе — повышение доходов соответствующих бюджетов) от этих реформ будет получен не сразу и с высокой степенью вероятности изъят вышестоящими властями или, как минимум, использован (не в пользу региона) в процессе политического торга за дополнительные ресурсы и льготы, а политическая ответственность за временные, но неизбежные издержки «останется на месте». В случае же отказа от проведения реформ потери от постепенной деградации экономики и социальной сферы региона (при условии сохранения административного контроля и хотя бы внешней социальной стабильности) почти наверняка будут компенсированы вливаниями из вышестоящих бюджетов, заимствованиями у контролируемых финансовых структур, скрытого или явного повышения налоговых изъятий и прочих краткосрочных мер «теневой» бюджетной политики.

Искаженность институциональных условий для экономической и бюджетной политики региональных и местных властей — ключевая экономическая проблема межбюджетных отношений. Основные усилия направляются не на создание условий для экономического роста, улучшение инвестиционного и предпринимательского климата, проведение рациональной и ответственной, понятной населению, инвесторам и кредиторам налогово-бюджетной политики, а на выторговывание у вышестоящих властей дополнительных ресурсов, льгот и привилегий, поиск путей для обхода федеральных ограничений и требований, удержание контроля над финансовыми потоками и экономическими агентами, изъятие и перераспределение «административной ренты».

Помимо общего негативного влияния на уровень жизни населения из-за ухудшения условий экономической деятельности, неэффективная система межбюджетных отношений ведет к деградации бюджетной сферы, снижает количество и качество бюджетных услуг, усиливает различия (в том числе — региональные) в доступе граждан к социальным гарантиям. В свою очередь, это отрицательно сказывается как на экономической активности, так и на эффективности государственной власти, в том числе — с точки зрения обеспечения территориальной целостности страны.

Отсутствие или недостаток стабильных правил и ответственности за их соблюдение побуждает участников межбюджетных отношений заблаговременно «укреплять» свои позиции (в том числе — скрывать реальное положение дел), выставлять заведомо завышенные требования, избегать, насколько это возможно, выполнения достигнутых договоренностей, всячески подчеркивать свою «силу» (например, демонстративным невыполнением федеральных законов). Крайними проявлениями этого процесса являются случаи налогового сепаратизма. Результатом является постоянное напряжение во взаимоотношений властей разных уровней, периодически обостряющиеся (особенно в условиях экономического и политического кризиса) центробежные тенденции, снижение эффективности государственной политики и общее ослабление государства.

Цели реформы

Конечные цели реформы межбюджетных отношений находятся в русле общих целей государственной политики: экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности государственной власти. Их можно рассматривать в системе критериев «экономическая эффективность» — «бюджетная ответственность» — «социальная справедливость» — «политическая консолидация».

Применительно к межбюджетным отношениям экономическая эффективность означает создание долгосрочных институциональных стимулов для субнациональных властей проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат; бюджетная ответственность — управление общественными финансами от имени и в интересах населения, при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсах соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики; социальная справедливость — поддержание на всей территории страны равного доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям; политическая консолидация — достижение общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, создание условий для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества.

Для поддержания устойчивого экономического роста взаимодействие властей разных уровней должно отвечать пяти основным условиям: 1) четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти; 2) субнациональные органы власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономности в проведении финансово-экономической политики; 3) национальные власти должны иметь эффективные полномочия по обеспечению единого экономического и правового пространства, поддержанию мобильности факторов производства; 4) субнациональные власти должны быть поставлены в условия жестких бюджетных ограничений (то есть повышение их бюджетных доходов не должно изыматься в вышестоящие бюджеты, а ухудшение финансово-экономического положения не должно компенсироваться притоком средств из вышестоящих бюджетов или за счет неограниченных заимствований); 5) все эти условия должно быть стабильными и не являться предметом торга. Вместе взятые, они создают долгосрочные стимулы для конкуренции между региональными (местными) властями за привлечение экономической активности и инвестиций, а также способствуют достижению и иных стратегических целей реформы межбюджетных отношений.

Для создания этих условй необходимо ликвидировать сложившуюся к настоящему времени диспропорцию между децентрализацией бюджетных ресурсов и централизацией (официальных) бюджетных полномочий. Это означает, что для субнациональных властей исчезнет необходимость прибегать к «теневым» полномочиям, а для федеральных властей — появится возможность требовать безусловного соблюдения единых для всех регионов требований федерального законодательства.

Общие условия

Стартовые условия усложняют проведение объективно необходимой децентрализации бюджетной системы России.

Прежде всего, это связано с сохранением представлений о «бюджетной вертикали». Хотя бюджетным законодательством провозглашена самостоятельность федерального, региональных и местных бюджетов, бюджетная система России де-факто (а во многих отношениях — и де-юре) остается «неразделенной». Бюджетные полномочия и ответственность властей разных уровней сильно переплетены, ряд функций (например, сбор налогов) исполняется централизованно. В общественном сознании, в представлениях самих финансовых работников и властных элит прочно укоренилось представление о «бюджетной вертикали», в которой региональные и местные бюджеты по-прежнему воспринимаются в качестве территориальных подразделений единого («общегосударственного») бюджета. Одним из проявлением этого является тот факт, что большинство претензий по невыполнению бюджетных обязательств (включая выплату зарплаты «бюджетникам» из региональных и местных бюджетов) адресуется федеральному правительству, которое вынуждено принимать меры по обеспечению хотя бы минимальной текущей сбалансированности субнациональных бюджетов.

Объективно необходимое расширение налоговых прав местных властей наталкивается на неопределенность бюджетного статуса органов местного самоуправления. В большинстве субъектов Федерации муниципальными образованиями являются бывшие города «областного подчинения» и административные районы. В то же время федеральное законодательство гарантирует каждому населенному пункту право на получение статуса муниципального образования. В некоторых субъектов Федерации зарегистрировано несколько сотен муниципальных образований при одновременном создании объединяющих их территориальных органов государственного управления, в других фактически введено «соподчинение» муниципальных образований.

Общее негативное влияние на состояние региональных финансов оказывает практически полное отсутствие конкурентной среды. Внутри регионов (муниципалитетов) по существу нет конкуренции властных элит за голоса избирателей из-за неразвитости гражданского общества и, в ряде случаев, отсутствия элементарных демократических институтов. Между регионами (муниципалитетами) практически нет конкуренции за приток финансовых ресурсов и экономической активности из-за общей «подавленности» инвестиционного климата, низкой мобильности факторов производства, неразвитости рынков капиталов, наличия межрегиональных барьеров. Создание и поддержание такой среды (прежде всего — демократических институтов и единого экономического пространства) является важнейшей функцией федеральных властей. Однако этому препятствует финансово-экономическая и политическая асимметрия российского федерализма.

Использованию премуществ децентрализации бюджетной системы препятствуют резкие межрегиональные различия. Реальная (то есть с учетом удорожающих факторов) бюджетная обеспеченность регионов России различается в 20‒25 раз. Хроническая несбалансированность (при любых собственных усилиях) высокодотационных регионов снижает бюджетную ответственность, относительно обеспеченные, в силу «естественных» причин, регионы получают незаслуженные преимущества в конкуренции за экономическую активность, усиливаются территориальные социальные различия, что в свою очередь, ведет к дезинтеграции экономического пространства и т. д. При этом высокая децентрализация налоговых доходов и необходимость обслуживания внешнего долга ограничивают возможности федерального бюджета по выравниванию межрегиональных различий. Объём финансовой помощи субъектам Российской Федерации в последние годы не превышает 1,5‒2 % ВВП, тогда как в США он составляет 3 % ВВП, в Канаде — 4 % ВВП, в Австралии — 6 % ВВП. Даже после распределения трансфертов ФФПР реальная бюджетная обеспеченность регионов-«доноров» в 3,5 — 4 раза превышает обеспеченность наиболее дотационных регионов, что существенно искажает конкурентную среду и снижает преимущества децентрализации.

Другим проявлением асимметрии являются выдвигаемые время от времени претензии так называемых «регионов-доноров» на закрепление особого бюджетного статуса. «Донорами» принято называть регионы, не получающие трансферты Фонда финансовой поддержки регионов (в 2000 г. их насчитывается 18, до этого — от 8 до 13). Однако с территории примерно 35 субъектов Федерации, где проживает более половины населения страны, в федеральный бюджет поступает больше средств, чем возвращается обратно по всем бюджетным каналам (включая как финансовую помощь, так и прямые федеральные расходы). Кроме того, само понятие «регион-донор» является методически ущербным. Платят налоги в федеральный бюджет не регионы и не региональные власти, а налогоплательщики (предприятия и граждане). Налоговый потенциал любого региона создавался в течение десятилетий усилиями всей страны и работать он может только в рамках единого экономического пространства. Противопоставление «доноров» и «иждивенцев» является мифом, используемым в сугубо в политических целях и наносящим вред формированию в России реального бюджетного федерализма.

Во многом появление этого мифа связано с «закрытостью» территориального разреза федерального бюджета. Утверждение социально-экономических расходов федерального бюджета в разрезе регионов и публикация отчетов об их выполнении (система Федерального казначейства позволяет это делать в ежемесячном режиме) будет способствовать общему повышению прозрачности бюджетной системы, нормализации взаимоотношений между центром и регионами и упорядочению ответственности за финансирование бюджетных расходов в регионах.

Негативное влияние на бюджетную систему оказывают элементы асимметриии бюджетного устройства. Хотя к настоящему времени они ограничены особым статусом республик Татарстан и Башкортостан и соглашениями по межбюджетным отношениям ещё с 11 субъектами Федерации, само их наличие усиливает потенциальную неустойчивость межбюджетных отношений. Особые проблемы связаны с наличием «многоуровневых» субъектов Федерации (область/край — автономный округ), в частности, по вопросу расщепления между уровнями бюджетной системы платы за недра.

Система управления общественными финансами остается цен-трализованной. Региональные и местные финансовые органы лишены ряда важных функций (сбор налогов, контрольно-ревизионная работа). При этом, хотя они формально уже не входят в систему Минфина России, фактически они по-прежнему считают себя органами «двойного подчинения», а их сотрудники весьма болезненно воспринимают лишение «федерального статуса», особенно на фоне своих бывших коллег, перешедших в федеральные структуры (Федеральное казначейство, налоговая и контрольно-ревизионная службы, государственные внебюджетные фонды).

Стратегия реформы

Кратчайшим путем достижения целей реформы была бы радикальная децентрализация бюджетных полномочий с резким сокращением сферы федерального регулирования субнациональных бюджетов (в том числе — в отношении выплаты зарплаты и реализации социальных гарантий). Однако «неразделенность» в общественном сознании уровней власти, огромный «навес» социальных обязательств, предъявляемых и ожидаемых от государства, несформированность рыночных институтов, неразвитость гражданского общества, резкие межрегиональные различия, отсутствие рынков капитала, традиции централизма в системе управления финансами требуют более широких, по сравнению с другими федеративными государствами, бюджетных полномочий федеральных властей, в том числе — по выравниванию бюджетной обеспеченности и регулированию налогово-бюджетной политики субнациональных властей.

Поэтому в основу стратегии реформы межбюджетных отношений должен быть положен принцип взаимоувязанного по масштабам и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов и одновременной децентрализации «официальных» бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

В дальнейшем, после достижения сбалансированности бюджетных полномочий и ответственности, доля ресурсов, сосредоточенных на субнациональном уровне, может и должна постепенно увеличиваться при: а) соответствующем расширении «официальных» полномочий региональных и местных властей по их формированию и использованию; б) соблюдении жестких бюджетных ограничений (отказ от восполнения потерь и изъятия результатов финансово-экономической политики); в) формировании конкурентной среды (единое экономическое пространство плюс демократические институты); г) оптимальном выравнивании бюджетной обеспеченности (как элемент конкурентного механизма: стимулы к саморазвитию не будут срабатывать при чрезмерных различиях); д) максимальной прозрачности и стабильности (или предсказуемости изменений) системы межбюджетных отношений.

Данная стратегия предусматривает одновременное реформирование всех составных частей (блоков) межбюджетных отношений: 1) расходных полномочий; 2) налоговых (доходных) полномочий; 3) механизмов финансовой помощи; 4) регулирования управления субнациональными бюджетами

Кроме того, реформа межбюджетных отношений должна охватывать соответствующие блоки государственных внебюджетных фондов (Пенсионного, Фонда социального страхования, федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования, дорожных фондов, фондов занятости), поскольку последние тесно взаимосвязаны с бюджетной системой и являются сопоставимым по объёму с федеральным бюджетом каналом территориального перераспределения финансовых ресурсов.

Расходные полномочия

В основе всей системы бюджетного федерализма должно лежать четкое законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности властей разных уровней.

Однако, в отличие от разделения доходных источников, разграничение расходных полномочий до сих пор находится вне сколько-нибудь целостного нормативно-правового регулирования, базируясь на унаследованных от советской практики подходах. Формулировки соответствующих разделов Бюджетного кодекса аморфны, сохраняется значительная сфера «совместных» (пересекающихся) расходов. Продолжают действовать многочисленные правовые акты федерального уровня (от законов до ведомственных инструкций), возлагающие на субнациональные власти дополнительные расходные полномочия, не обеспеченные (или частично обеспеченные) источниками финансирования. По минимальным оценкам, общий объём таких «федеральных мандатов» достигает 8 % ВВП при среднем уровне их финансирования из субнациональных бюджетов 30 %. К этому следует добавить обязательства по финансированию заработной платы в бюджетной сфере (3‒3,5 % ВВП), также являющейся предметом жесткого федерального регулирования и контроля. Многие расходы финансируются бюджетами разных уровней просто «по инерции» без четких обязательств и ответственности.

Соответствующие разделы Бюджетного кодекса как базового для данной сферы закона должны быть существенно переработаны.

Сфера «совместного» финансирования бюджетных расходов должна быть сокращена до минимума. Перечень расходов, подлежащих финансированию из бюджетов разных уровней, должен быть конкретизирован в привязке к бюджетной классификации на максимально глубоком её уровне. При этом может действовать принцип «закрепление по умолчанию»: если данная позиция (например, «типовое» дошкольное образование) закреплена за местными бюджетами, то финансирование отдельных учреждений (или видов расходов) из региональных или федерального бюджета может осуществляться только на основе специального реестра таких учреждений (с обоснованием исключений из общего правила) или в рамках специально принятого по данному вопросу правового акта. Решая вопрос о разграничении полномочий, необходимо четко различать уровень власти и управления: а) определяющий качество (стандарты) предоставления тех или иных услуг; б) организующий производство (предоставление, «доставку» населению) тех или иных бюджетных услуг и в) обеспечивающий финансирование производства (предоставления) данных услуг. Данные позиции должны быть четко отражены в отраслевом законодательстве, конкретизирующем установленное Бюджетным кодексом общее разграничение расходных полномочий и ответственности между властями разных уровней.

В Бюджетном кодексе следует закрепить принципы разграничения расходных полномочий между бюджетами всех трех уровней, а затем — обеспечить их реализацию в «отраслевом» законодательстве (но не в двухсторонних соглашениях). К таким принципам относятся: субсидиарность (рассмотрение вопроса о закреплении тех или иных расходов начинается с самого низкого уровня бюджетной системы, максимальная близость к потребителям бюджетных услуг), территориальное соответствие («немобильные» общественные товары и услуги, которыми пользуются преимущественно население данной ограниченной территории должны предоставляться за счет средств регионального или местного бюджета), экономия масштаба (ряд расходов намного выгоднее осуществлять «крупными порциями»), учёт внешнего эффекта (чем выше заинтересованность общества в целом от должного выполнения отдельными регионами/муниципалитетами своих обязательств или чем выше общий ущерб от их возможного невыполнения — тем больше предпосылок для централизации).

Сложившееся к концу 1990-х гг. разделение расходов между бюджетами разных уровней, за отдельными исключениями, в целом отвечает этим принципам. Наиболее существенным их нарушением является финансирование профессионального (высшего, начального и среднего) образования из федерального бюджета, а значительной части социальной помощи населению, установленной федеральными законами — из субнациональных бюджетов. Большинство высших и особенно средних и начальных профессиональных учебных заведений ориентировано на региональные рынки труда, их финансирование и управление из федерального центра неэффективно (при этом за федеральным министерством может сохраниться функция установления стандартов качества образования). Поддержание же на всей территории страны определенных социальных гарантий (прежде всего, для малообеспеченных, престарелых, инвалидов) является типичной общенациональной функций, передача которой на региональный уровень фактически ведет к исчезновению федеральной социальной политики.

Необходимо принять политически болезненные, но абсолютно необходимые меры по сокращению «федеральных мандатов», не обеспеченных источниками финансирования.

Необходим прямой запрет на принятие законов, других нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в их сферу компетенции, а также на принятие отсылочных норм об «учете» такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и/или бюджетном выравнивании. Финансовые обязательства, непосредственно установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровня, должны «автоматически» закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет их собственных доходов — либо непосредственно из данного бюджета, либо в форме прямой финансовой помощи (компенсаций) бюджетам более низких уровней.

В настоящее время существует 8 основных типов «федеральных мандатов», по отношению к которым должна действовать своя программа мер по их упорядочиванию и сокращению.

1) Расходы, формально закрепленные за федеральным бюджетом, но частично финансируемые из субнациональных бюджетов (территориальные подразделения федеральных структур, коммунальные расходы федеральных учреждений и т. д.). Необходимо снять «вынужденность» финансирования этих расходов субнациональными властями с одновременной передачей некоторых учреждений на финансирование из региональных бюджетов, ввести территориальный разрез планирования ведомственных расходов, в перспективе — законодательно запретить финансирование из субнациональных бюджетов федеральных расходов.

2) Бюджетные учреждения, находящиеся в федеральной собственности, но финансирующиеся (по устаревшим решениям) из субнациональных бюджетов (конные заводы, семеноводческие станции и т. д.). Учреждения, выполняющие федеральные функции, должны быть переданы на финансирование через сметы соответствующих федеральных ведомств, ряд учреждений может быть передан в ведение (собственность) региональных властей или приватизирован.

3) Ведомственные льготы (главным образом, по оплате жилищно-коммунальных и транспортных услуг военнослужащими, работниками федеральных органов). Должны финансироваться в рамках смет расходов соответствующих федеральных министерств (с выплатой компенсаций сотрудникам) или отменены.

4) Льготы отдельным категориям работников бюджетной сферы. Целесообразно принять решение об их полной отмене с увязкой с очередным повышением заработной платы соответствующим категориям работников.

5) Территориальные льготы, «привязанные» к определенным районам (Крайний Север, сельская местность). В основном должны быть отменены с включением либо в заработную плату, либо в социальное пособие по нуждаемости. Возможно сохранение отдельных видов пособий (например, по переселению из северных районов) с прямой выплатой из федерального бюджета.

6) Социальные пособия и льготы (гражданам, имеющим детей, ветеранам, инвалидам, многодетным и неполным семьям, пострадавшим от радиации, переселенцам, адресные жилищные субсидии и т. д.). В конечном счете должны быть заменены единым пособием по нуждаемости, которое будет выплачиваться непосредственно из федерального бюджета через систему органов социальной защиты. В переходный период возможно финансирование части из них через региональные бюджетов, получающих на эти цели федеральные субвенции.

7) Заработная плата в бюджетной сфере. В конечном счете должна устанавливаться региональными (местными) властями исходя из имеющихся возможностей, без какого-либо федерального регулирования. На переходном этапе возможно (со)финансирование ежегодной индексации и/или «базовой» зарплаты (например, 50 % её нынешнего уровня) в форме федеральных субвенций региональным бюджетам.

8) Бюджетные нормативы. В бюджетной сфере неявно продолжают действовать множество натуральных и финансовых норм и требований, ограничивающих самостоятельность субнациональных властей и бюджетных учреждений. Должны быть отмены с переходом к целевым параметрам планирования предоставления бюджетных услуг и индикаторам «результативности».

В то же время, как показывает международный опыт, полная ликвидация «федеральных мандатов» невозможна. Во многих сферах (прежде всего, в социальной и экологической политике) за федеральными властями в любом случае будет закреплено установление общенациональных норм и стандартов, а за региональными (местными) — производство и финансирование соответствующих услуг. Повышение общенациональных требований влечет за собой рост расходов субнациональных бюджетов и поэтому должно сопровождаться включением в схемы бюджетного выравнивания (при адекватном повышении объёмов финансовой помощи), сокращением (отменой) других федеральных норм или, в крайнем случае, расширением их налоговых полномочий (если установлен общий предел на уровень налогообложения — то при одновременном снижении ставок по федеральным налогам). Прямые компенсации из федерального бюджета возможны и желательны, но не обязательны. Однако в любом случае такие «мандаты» должны быть: а) выражены не в затратах, а результатах (целях); б) приниматься только в пределах «закрытого» перечня «разделенных» полномочий (стандарты — за федеральными, финансирование — за субнациональными властями) и в) вступать в силу не ранее определенного срока (например, 6 месяцев) до начала очередного бюджетного года.

С этой точки зрения необходимо пересмотреть концепцию минимальных государственных социальных стандартов. Последние должны быть выражены в конечных результатах (а не затрат и/или обеспечения объектами, материальными ресурсами и пр.) и служить «ограничителем» для введения «федеральных мандатов» в отношении расходных полномочий, закрепленных за региональными (местными) властями. При этом собственно финансовые нормативы обеспечения этих стандартов (как правило, в расчете на 1 потребителя бюджетных услуг без расшифровки по видам расходов) должны использоваться только в качестве расчетных индикаторов, а не как обязательные к исполнению параметры бюджетного планирования.

Особой проблемой является разграничение обязательств по финансированию зарплаты в бюджетной сфере. Хотя формально соответствующие функциональные расходы (на образование, здравоохранение и пр.) закреплены за региональными и местными властями, в своей «зарплатной» части они фактически и юридически являются типичным «федеральным мандатом» (единая тарифная сетка, районные коэффициенты, решения об индексации, требования к штатному расписанию и т. д.). Необходимо либо отменять (сокращать) федеральное регулирование зарплаты в бюджетной сфере, либо открыто перевести её (по крайней мер, в «базовой» части, с правом регионов и муниципалитетов вводить свои надбавки, или в ежегодных её повышениях) в статус «федерального мандата» с финансированием за счет компенсаций (субвенций) из федерального бюджета. Однако в любом случае в ходе реформы федеральное регулирование заработной платы в бюджетной сфере регионов должно быть сведено к минимуму и только в этой части финансироваться как «федеральный мандат».

Налоговые полномочия

В настоящее время региональные и особенно местные власти не обладают сколько-нибудь существенными налоговыми полномочиями. Более 90 % налоговых доходов консолидированного бюджета страны формируется за счет отчислений от федеральных («закрепленных» и «регулирующих») налогов, собственные налоги составляют соответственно 13 % и 8 % общих доходов региональных и местных бюджетов. Перечень региональных и особенно местных налогов ограничен малозначимыми видами налогов, что не позволяет реализовать основовполагающие принципы децентрализации бюджетной системы и существенно ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность субнациональных властей.

Унаследованный от советской практики принцип расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы несовместим с требованиями реально децентрализованной бюджетной системы. Во-первых, он не обеспечивает взаимосвязи между уровнем налогообложения (выбираемым, в конечном счете, населением регионов и муниципалитетов) и количеством/качеством получаемых бюджетных услуг — ключевого условия для повышения эффективности бюджетной системы. Во-вторых, получая основную часть доходов от федеральных налогов, субнациональные власти фактически распоряжаются «чужими» деньгами — как всегда в таких случаях недостаточно ответственно. В-третьих, в условиях, когда нормативы отчислений от «регулирующих» налогов или условия их взимания (налогвая база, ставки, льготы) могут быть изменены на федеральном уровне, субнациональные власти лишены долгосрочных стимулов поддерживать благоприятный инвестиционный климат, наращивать (и показывать в отчетности) собственную налоговую базу. В-четвертых, возникает неявная конкуренция с федеральными властями за одну и ту же налоговую базу (одна из возможных причин широкого распространения на региональном уровне денежных суррогатов — стремление максимально повысить свою долю в регулирующих налогах). В-пятых, не имея «легальных» полномочий для проведения налоговой политики, субнациональные власти начинают прибегать к «полулегальным» рычагам воздействия на налогоплательщиков. Наконец, если бы население платило налоги по ставкам, установленным региональными и местными властями, подотчетность и прозрачность последних значительно возросла бы.

Конечным результатом реформы должен стать полный отказ от разделения налогов на «собственные», «закрепленные» и «регулирующие», а также от самого понятия «нормативы отчислений от федеральных (региональных) налогов». Все налоги и поступления по ним должны быть только собственными. Поступления по федеральным налогам полностью, без какого бы то ни было «расщепления», должны поступать в федеральный бюджет, региональные налоги — только в региональные бюджеты, местные налоги — только в бюджеты муниципальных образований. Соответственно, налоговое законодательство должно устанавливать как налоговые полномочия властей разных уровней, так и разделение налоговых поступлений по принципу «один налог — один бюджет» при существенном расширении налоговых полномочий (в рамках «закрытого» переченя налогов) региональных и особенно местных властей (на промежуточных этапх реформы могут сохраняться 1‒2 «расщепляемых» налога). При этом, поскольку в рамках этого принципа налоговые поступления каждого уровня бюджетной системы будут определяться налоговой политикой (ставками) соответствующих властей, с самого начала реформы необходимо отменить нормы федерального законодательства, устанавливающие какие-либо пропорции распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы.

Для разделения налоговых полномочий (налогов) между уровнями власти следует исходить из следующих принципов: а) налоговые полномочия федеральных властей должны быть достаточными для регулирования общенациональной экономики и поддержания на всей территории страны единого экономического и налогового пространства; б) доходы, генерируемые национальной экономикой в целом, должны облагаться федеральными налогами; в) чем выше мобильность и неравномерность территориального размещения налоговой базы — тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом; г) чем труднее обеспечить уплату налога по месту фактической деятельности — тем «выше» должен быть уровень данного налога; д) региональные и местные налоги не должны препятствовать перемещению капиталов, рабочей силы, товаров и услуг; е) региональные и местные налоги не должны позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы (муниципалитеты).

Исходя из этого, основными федеральными налогами должны быть: таможенные пошлины, НДС, акцизы (уплачиваемые предприятиями), федеральный налог на прибыль (доход предприятий и организаций), подоходный налог, платежи за использование неравномерно размещенных природных ресурсов (прежде всего — за добычу углеводородного сырья и других экспортных сырьевых ресурсов), федеральные лицензионные и регистрационные сборы.

В состав региональных (субъектов Федерации) налогов целесообразно включить: региональный налог на прибыль (доходы), акцизы, уплачиваемые оптовой торговлей, дорожный налог, платежи за пользование лесными и водными ресурсами, общераспространенные полезными ископаемыми, экологические платежи, региональные лицензионные и регистрационные сборы.

Местными налогами должны стать: налог на недвижимость (до его введения — налоги на имущество и земельный налог), налоги на малый бизнес (единый налог на вмененный доход, единый сельскохозяйственный налог), местные лицензионные и регистрационные сборы. Кроме того, значительную часть доходов местных бюджетов должны составлять платежи населения за предоставляемые местными органами и муниципальными предприятиями услуги.

Оптимальной формой регионального налога на прибыль (доходы) является надбавка к федеральной ставке (при ограничении её максимального уровня и использовании одной и той же налогооблагаемой базы), что позволяет обеспечить сочетание единства налогового пространства и налоговой самостоятельности регионов (муниципалитетов). В перспективе аналогичный принцип может быть применен при разделении подоходного налога на федеральный, региональный и местный, при этом два последних могут вводится в форме подушевых сборов (в фиксированной сумме, не превышающей установленный федеральным законом потолок).

При проведении реформы, особенно на её начальном этапе, следует в максимальной степени применять «обмен» налоговыми поступлениями (налогами), по-возможности не выходя за пределы фактически сложившихся пропорций разделения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. Вариантами такого «обмена» являются: а) платежи за пользование неравномерно размещенными природными ресурсами — полностью в федеральный бюджет, за пользование общераспространенными ресурсами — полностью в региональные бюджеты; б) акцизы, закрепленные за бюджетами субъектов Федерации — полностью в региональные бюджеты, налог на имущество — полностью в местные бюджеты; в) налог на покупку иностранных денежных знаков и государственная пошлина — полностью в федеральный бюджет, налог на игорный бизнес и налог на вмененный доход (за исключением платежей во внебюджетные фонды) — полностью в местные бюджеты.

В целях предотвращения чрезмерной концентрации налоговых поступлений в отдельных субъектах Федерации и муницпальных образований как на федеральном, так и на региональном уровне может вводится специальный порядок регистрации особо крупных налогоплательщиков (с зачислением дополнительно поступающих от них налогов в федеральный и/или региональные фонды выравнивания), а также механизм «отрицательных трансфертов» (перечисление части доходов «сверхобеспеченных» регионов или муниципалитетов в вышестоящие бюджеты для формирования фондов выравнивания). Кроме того, для противодействия несправедливой налоговой конкуренции должно быть резко усилена нормативно-правовая база, обеспечивающая уплату региональных и местных налогов по месту фактической деятельности (а не регистрации) предприятий.

Финансовая помощь

Механизм предоставления финансовой помощи должен отвечать следующим требованиям: а) разделение финансовой помощи на текущую, инвестиционную и «реформо-стимулирующую»; б) в рамках текущей поддержки — разделение финансовой помощи на реализацию «федеральных мандатов» и собственных расходных полномочий; в) в рамках текущей и инвестиционной поддержки — формулы с использованием объективных оценок бюджетных потребностей и налогового потенциала территорий (а не фактических расходов и доходов); г) прозрачность и проверяемость расчетов, их обеспеченность объективными и достоверными исходными данными, не являющимися предметами согласований; д) возможность реализовывать, в рамках единой методологии, приоритеты бюджетного выравнивания; е) в рамках «реформо-стимулирующей» помощи — открытость, объективность и прозрачность процедур и критериев отбора регионов.

Основная часть финансовой помощи из федерального бюджета будет по-прежнему предоставляться через Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации — регионов (ФФПР). К 2001 г. должно быть завершен переход к новой методике его распределения, которая обеспечивает выравнивание бюджетной обеспеченности регионов с учетом объективных региональных факторов удорожания бюджетных услуг (индексов бюджетных расходов) и налогового потенциала территорий (индексов налогового потенциала, отражающих уровень и структуру валового регионального продукта). Различные соотношения двух частей Фонда (первой — выравнивание относительно среднероссийского уровня, второй — выравнивание до гарантированного минимального уровня) позволяет в рамках единой методики и одних и тех же исходных данных реализовывать различные приоритеты бюджетного выравнивания и региональной политики. После завершения перехода к новой методике распределения ФФПР должны быть утверждены относительно стабильные региональные параметры (индексы бюджетных расходов и налогового потецниала) при том, что общие для всех регионов показатели (объем ФФПР, прогнозируемый рост налоговых доходов субъектов Российской Федерации, соотношение между первой и второй частью ФФПР, ограничения на относительные изменения объёма трансфертов по сравнению с предыдущим годом) будут устанавливаться в ходе утверждения федерального бюджета на очередной год. В перспективе части трансфертов ФФПР может придан целевой характер с ориентацией на долевое со-финансирование приоритетных расходов региональных бюджетов.

На первом этапе реформы в составе федерального бюджета будет создан Фонд компенсаций, через который должно осуществляться финансирование (в форме целевых субвенций региональным бюджетам) сохраняющихся прямых «федеральных мандатов», прежде всего — социальных пособий и льгот. Общий объём этого Фонда должен полностью покрывать возложенные на региональные бюджеты федеральными законами финансовые обязательства по выплате социальных пособий и льгот, а его средства — распределяться между всеми без исключения субъектами Федерации, вне зависимости от их бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения (с учетом удорожающих факторов). В дальнейшем, по мере расширения практики выплаты соответствующих федеральных пособий непосредственно гражданам через органы Федерального казначейства и органы социальной защиты, размер Фонд компенсаций будет сокращаться вплоть до его полной ликвидации (или присоединения к ФФПР).

Дополнительными элементами механизма финансовой помощи субъектам Федерации станут Фонд регионального развития (со-финансирование инвестиционных программ по развитию регионов) и Фонд развития (реформирования) региональных финансов (поддержка, на конкурсной основе, экономических и бюджетных реформ в регионах). Кроме того, в рамках «реформо-стимулирующей» финансовой помощи могут быть создан фонд для со-финансирования адресных жилищных пособий, средства которого могут предоставляться регионам при условии выполнения федеральных стандартов по переходу к новой системе оплаты жилищно-коммунальных услуг.

Основные подходы к формированию и распределению финансовой помощи должны быть определены федеральным законодательством и среднесрочным финансовым планом, при рассмотрении же ежегодного закона о федеральном бюджете могут корректироваться параметры, непосредственно связанные с приоритетами и условиями федеральной бюджетной политики на очередной год. На завершающем этапе реформы субъекты Российской Федерации должны иметь возможность самостоятельно рассчитывать основной объём полгающейся им финансовой помощи из федерального бюджета как на очередной бюджетный год, так и на среднесрочную перспективу (за исключением средств, распределяемых на конкурсной основе). Аналогичные принципы и механизмы оказания финансовой помощи должны действовать и в отношениях «субъект Федерации — муниципальные образования». В рамках государственных внебюджетных фондов (Пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования, дорожного, занятости) территориальное перераспределение финансовых средств также должно осуществляться на основе формализованных, «прозрачных» и стабильных правил, при необходимости — с повышением уровня централизации доходов.

В целях реализации одного из ключевых требований реформы — поддержания для субнациональных бюджетов жестких бюджетных ограничений — в течение бюджетного года не должны применяться какие-либо формы финансовых перечислений в региональные бюджеты, не утвержденные в федеральном бюджете с разбивкой по регионам. Соответственно, из бюджетного законодательства, бюджетной классификации и отчетности должны быть исключены категории «средства, передаваемые в порядке взаимных расчетов» и «бюджетные ссуды». Первые, в случае необходимости, могут быть заменены конкретными категориями целевой финансовой помощи в рамках соответствующих фондов, вторые — авансовыми трансфертами Фонда финансовой поддержки регионов или Фонда поддержки муниципальных образований (желательно — с утверждением лимитов на их использование).

Управление субнациональными бюджетами

Федеральное законодательство должно четко устанавливать единые минимальные требования к субнациональным бюджетам и бюджетному процессу (базовая бюджетная классификация, бухгалтерская отчетность, учёт и отчетность, процедуры исполнения, в том числе казначейские технологии), а также, в ряде случаев, к бюджетной политике субнациональных властей. В то же время следует избегать чрезмерной регламентации и введения законодательных норм, соблюдение которых не может быть обеспечено (проверено) или не оказывает существенного влияния на общее состояние бюджетной системы. Значительная часть федерального бюджетного регулирования может быть передана на уровень субъектов Федерации (в том числе — путем принятия на федеральном уровне «рамочных», типовых законов или разделов).

В дополнение к минимальным федеральным требованиям федеральное правительство должно поддерживать использование субнациональными властями дополнительных, более высоких стандартов качества управления и бюджетной политики. В этих целях на федеральном уровне может быть разработан и регулярно обновляться Кодекс лучшей практики, опережающий в своем развитии законодательные требования. Субъекты Федерации и муниципальные образования, выполняющие, полностью или частично, требования этого Кодекса, могут иметь доступ к дополнительным финансовым ресурсам, предоставляемым федеральным бюджетом в рамках «реформо-стимулирующих» программ финансовой помощи, международными финансовыми организациями (инвестиционные займы, получаемые под гарантии федерального правительства у МБРР и ЕБРР), частными инвесторами и кредиторами (в результате получения официальных рейтингов кредитоспособности) и т. д. Необходимо повысить качество подготовки и профессиональный статус финансовых работников, в том числе — за счет введения федерального сертификата «управляющий общественными финансами».

Особое внимание в федеральном законодательстве должно быть уделено выполнению обязательств субнациональными властями перед населением, бюджетными организациями, кредиторами. В этих целях следует сохранить законодательные ограничения на уровень дефицита и задолженности региональных и местных бюджетов (в том числе — с полным запретом внешних заимствований). Значительная часть стандартов Кодекса лучшей практики также должна быть посвящена «саморегулированию» долговой политики субнациональных властей. В случае «невынужденного» нарушения финансовых обязательств перед населением, бюджетополучателями и кредиторами, невыполнения установленных федеральным законодательством требований к управлению бюджетами в отношении региональных (местных) бюджетов федеральным правительством может и, в установленных случаях, должен вводиться режим внешнего финансового управления. Федеральное законодательство (Бюджетный кодекс) должно четко регламентировать условия и порядок введения такого режима, а также его прекращения. Бюджеты субъектов Федерации, на 50 и более процентом зависящие от финансовой помощи из федерального бюджета, в обязательном порядке должны исполняться территориальными органами Федерального казначейства.

Одновременно необходимо поэтапно расширять самостоятельность региональных и местных финансовых органов. В перспективе им должно быть предоставлено право выбора между заключением агентских соглашений на соответствующее обслуживание территориальными органами Федерального казначейства, Министерства налогов и сборов, федеральных контрольно-ревизионных служб или созданием собственного казначейства и налоговой службы (с четкой процедурой и критериями сертифицирования соответствующими федеральными ведомствами). Собственные контрольные органы (счетные палаты) субъектов Федерации и муниципальных образований могут возглавляться выбранным населением должностным лицом, отвечающим определенным квалификационными требованиям («аудитор субъекта Федерации, муниципального образования»).

Должна быть существенно усилена роль Министерства финансов как органа, обеспечивающего выполнение единых «правил игры» для субнациональных властей в налогово-бюджетной сфере. При этом необходимо более четко установить функции и полномочия министерства по: а) оперативному (текущему) взаимодействию с бюджетами субъектов Федерации в процессе исполнения федерального бюджета; б) среднесрочному (до 3-х лет) прогнозированию основных межбюджетных пропорций в увязке с идущими в различных секторах структурными реформами с выходом на конкретные плановые показатели очередного бюджетного года; в) развитию федерального законодательства по вопросам межбюджетных отношений и субнациональных финансов и г) установлению как обязательных, так и дополнительных (Кодекс лучшей практики) стандартов управления субнациональными финансами, их нормативно-методическому обеспечению и мониторингу (контролю) за соблюдением.

Варианты проведения реформы

В рамках общей стратегии реформы возможны различные тактические варианты, различающихся в основном степенью федерального регулирования объёма и структуры расходов субнациональных бюджетов. Двумя крайними (но не взаимопротиворечивыми) вариантами проведения реформы являются: 1) полный и максимально быстрый отказ от вмешательства федерального центра в расходные полномочия субнациональных властей; 2) сохранение на протяжении достаточно длительного переходного периода финансирования через региональные бюджеты (с выделением из федерального бюджета целевой финансовой помощи) крупных «федеральных мандатов».

Первый вариант предполагает отменить все виды «федеральных мандатов» для субнациональных властей, в частности: а) перевести все виды социальных льгот и пособий в денежную форму (в перспективе — единое пособие по нуждаемости), выплачиваемые гражданам непосредственно из федерального бюджета, а также предоставить региональным или местным органам власти самостоятельно устанавливать критерии (отношение квартплаты и платежей зак коммунальные услуги к доходам) предоставления адресных жилищных субсидий из региональных (местных) бюджетов; б) отменить федеральное регулирование заработной платы в бюджетной сфере, входящей в сферу ответственности субнациональных властей. Одновременно должен начаться процесс «разделения» налогов по принципу «один налог — один бюджет» с максимально быстрым выходом на полную налоговую самостоятельность региональных и местных властей. Ключевым элементом данного варианта является эффективный режим внешнего финансового управления, вводимый в субъектах Федерации (мунципальных образованиях), не выполняющих свои финансовые обязательства перед населением и бюджетополучателями.

Второй вариант предполагает сохранение финансирования через региональные бюджеты федеральных социальных пособий и льгот, а также регулирования основной части заработной платы, выплачиваемой из субнациональных бюджетов. Финансирование этих «мандатов» должно, полностью или частично, осуществляться за счет целевой финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета, что, наряду с существенным повышением централизации налоговых доходов, требует создания действенных механизмов административного контроля за её использованием на местах (в том числе — за счет более широкого, чем в предыдущем случае, участия Федерального казначейства в исполнении региональных и местных бюджетов). Как и в предыдущем варианте, должно происходить разделение налоговых полномочий, однако объём региональных и местных налогов будет существенно (на величину «федеральных мандатов») меньше.

Каждый из этих вариантов имеет свои преимущества и недостатки. Первый вариант в короткие сроки создает наилучшие, насколько это возможно в рамках межбюджетных отношений, условия для экономического роста, прежде всего, в наиболее развитых регионах и крупных городах. Кроме того, будет создана эффективная, стабильная и не требующая в обозримой перспективе существенных реформ система межбюджетных отношений. Но при этом усиливаются межрегиональные различия, разрыв между «рыночными» и «кризисными» регионами, внутри регионов — между городскими и сельскими мунципалитетами. Возможно временное нарастание социальная напряженность, вплоть до системного социально-политического кризиса во многих средне- и слаборазвитых регионах. При реализации второго варианта из-за увеличения территориального перераспределения бюджетных ресурсов, оттока средств из наиболее развитых регионов и меньшей налоговой самостоятельности субнациональных властей ухудшаются условия для экономического роста. Одновременно создаются предпосылки для снижения социальной напряженности и сглаживания межрегиональных различий за счет более интенсивного бюджетного выравнивания и обеспечения выполнения социальных обязательств на всей территории страны. В дальнейшем потребуется проведение новой, достаточно радикальной, реформы межбюджетных отношений, направленной на де-регулирование расходов субнациональных бюджетов и фактическую реализацию (в более благоприятных стартовых условиях) первого варианта.

Реализация реформы будет осуществляться в достаточно широком спектре между этими крайними вариантами. При этом они основаны на одних и тех же посылках и не являются взаимоисключающими. Кроме того, имеется целый ряд мер, которые должны быть реализованы вне зависимости от выбранного варианта реформы. Вне зависимости от выбранного варианта, на первом этапе реформы должна быть устранены наиболее острые противоречия и недостатки существующей системы межбюджетных отношений, на втором этапе — определены базовые параметры новой системы межбюджетных отношений, основанной на реальной децентрализации налогово-бюджетных полномочий, на третьем этапе — осуществлено регулирование её различных элементов с выходом в конечном счете на практически полную автономию субнациональных властей по вопросам регионального и местного ведения. Первый этап должен быть реализован в 2000‒2001 гг, второй — в 2002‒2003 гг, третий — к 2005 г. Вариантный План действий по реализации реформы приведен в приложении X1.

Прогнозные показатели

Реализация предложенной стратегии приведет существенным изменений межбюджетных пропорций (Приложение X2).

Ключевым параметром является уровень собственных обязательств субнациональных бюджетов. В 1999 г. расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации составили 14,5 % ВВП, прирост кредиторской задолженности — 0,3 % ВВП. Кроме того, накопленная кредиторская задолженность составляла 2 % ВВП, задолженность перед коммерческими кредиторами, по различным оценкам, — не менее 2,5 % ВВП. Если исходить из погашения всей накопленной задолженности за 10 лет, то ежегодно на эти цели субнациональным властям необходимо направлять до 0,5 % ВВП. Таким образом, текущие обязательства субнациональных властей в условиях 1999 года оцениваются в 15,3 % ВВП (без учета нефинансируемых «федеральных мандатов», которые должны быть отменены при любом варианте проведения реформы). В случае объективно необходимой передачи в региональные бюджеты начального и среднего профессионального и части высшего образования они возрастут на 0,5 % ВВП, однако эти расходы при формировании прогноза можно не учитывать, поскольку они могут быть увязаны с сокращением ведомственных и территориальных льгот и других «косвенных» мандатов.

Резервами для сокращения обязательств субнациональных бюджетов являются: 1) передача в федеральный бюджет обязательств по прямым «федеральным мандатам» в размере от 1,0 до 4,5 % ВВП: социальным пособиям и льготам (до 1 % ВВП), заработной плате в бюджетной сфере (0,5 % ВВП при ежегодной индексации, 2 % — при ежегодной индексации и выплате «базовой» зарплате, 3,5 % ВВП — по полной выплате); 2) сокращение нерациональных расходов в объёме 3,1 % ВВП: ликвидация субсидий ЖКХ (2,8 % ВВП, имея в виду, что 0,7 % ВВП из них должны перейти в категорию адресных субсидий населению), другим производственным отраслям и «прочим расходам» (до 1 % ВВП). В случае использования этих резервов общее сокращение обязательств субнациональных бюджетов составит от 4,1 до 7,6 % ВВП в зависимости от степени федерального регулирования заработной платы в бюджетной сфере.

Таким образом, минимальный объём собственных обязательств субнациональных бюджетов на завершающем этапе реформы оценивается в вилке от 10,8 до 8,8 % ВВП. Субнациональные власти должны иметь возможность, прилагая «средние» налоговые усилия, полностью покрыть эти обязательства за счет собственных («непересекающихся») налогов (на промежуточных этапах реформы — с сохранением расщепления по отдельным федеральным налогам). При этом, вне зивисмости от выбранного варианта, объём расходов субнациональных бюджетов составит около 11,8 % за счет предоставления различных видов финансовой помощи из федерального бюджета. Кроме того, на уровень расходов (собственных обязательств) субнациональных властей может и должна оказывать существенное влияние (как в сторону повышения, так и понижения) проводимая на местах налоговая и бюджетная политика.

При минимальном федеральном регулировании субнациональных бюджетов (первый вариант) в пользу федерального бюджета должно быть перераспределено 1,0 % ВВП, необходимых для финансирования социальных пособий и льгот, и, по-возможности, для индексации заработной платы в 2001 году (переходном к полной отмене регулирования зарпалты в бюджетной сфере). При этом объём финансовой помощи регионам, начиная со второго этапа, будет ограничен «общим» выравниванием (трансфертами ФФПР в размере 1 % ВВП), поскольку финансирование федеральных пособий различным категориям граждан в перспективе будет проводиться целиком из федерального бюджета. В максимальном, с точки зрения регулирования уровня и структуры расходов субнациональных бюджетов, варианте объём перераспределения должен составить 4,5 % ВВП для финансирования через Фонд компенсаций «федеральных мандатов», переданных на региональный уровень. При этом объём финансовой помощи регионам из федерального бюджета первоначально составит 5,5 % ВВП (1 % ВВП — трансферты ФФПР, 4,5 % ВВП — финансирование через Фонд компенсаций «федеральных мандатов», в том числе 3,5 % ВВП — заработная плата, 1,0 % ВВП — социальные пособия и льготы), а затем будет сокращаться по мере отмены «федеральных мандатов».

Исходя из этих предпосылок, в первом (минимальном) варианте централизация налоговых доходов в размере 1,0 % ВВП обеспечивается за счет отмены зачисления НДС в бюджеты субъектов Федерации. При этом в качестве промежуточного шага может использоваться 100-процентное зачисление в федеральный бюджет НДС, уплачиваемого только особо крупными налогоплательщиками общенационального значения (РАО «Газпром», «Межрегионагаз», «ЕЭС России», «Транснефть» и т. д.), зарегистрированными в специально созданном для них федеральном налоговом округе. Во втором (максимальном варианте) для перераспределения в пользу федерального бюджета 4,5 % ВВП потребуется: 1) отменить зачисление НДС в бюджеты субъектов Федерации — 1,0 % ВВП (возможно, с промежуточным шагом путем создания федерального налогового округа); 2) отменить зачисление налога на прибыль в региональные бюджеты — 2,5 % ВВП (к концу реформы региональный налог на прибыль может быть восстановлен); 3) снизить долю субнациональных властей в налогооблагаемой базы по подоходному налогу с 85 % до 45 % — 1,0 % ВВП (с последующим повышением). Дополнительными источниками централизации доходов для обоих вариантов являются отмена зачисления акцизов в бюджеты субъектов Федерации и полное зачисления в федеральный бюджет платы за недра по углеводородному сырью (последнее также частично может быть решено путем создания федерального налогового округа, где могут быть зарегистрированы крупнейшие предприятия топливно-энергетического комплекса).

В качестве компромиссного варианта возможно временное сохранение в качестве «федеральных мандатов»: а) на первом этапе — социальных пособий и льгот (до 1,0 % ВВП) с их последующей реорганизацией в денежные пособия, выплачиваемые непосредственно из федерального бюджета; б) ежегодной индексации и «базовой» заработной платы в бюджетной сфере или оказанием целевой финансовой помощи (в дополнение к трансфертам ФФПР) по финансому обеспечению минимальных социальных стандартов (2,0 % ВВП). Объём «мандатов» составит 3,0 % ВВП на первом этапе, 2,0 % ВВП — на следующих этапах реформы, собственные обязательства субнациональных бюджетов — 8,8 % ВВП (в том числе не менее 1,5 % ВВП — по «региональной» и «местной» части заработной платы). Для необходимой при этом централизации потребуется полностью зачислять НДС в федеральный бюджет (1 % ВВП), снизить максимальную региональную ставку налога на прибыль до 10 % (до 1,5 % ВВП), а долю субнациональных властей в налогооблагаемой базе подоходного налога — до 65 %. В результате на первом этапе финансовая помощь возрастет до 4,0 % ВВП (в том числе 1 % ВВП — трансферты ФФПР, 3,0 % ВВП — средства Фонда компенсаций для финансирования «федеральных мандатов»), в дальнейшем — снизится до 3 % ФФПР за счет преобразования социальных пособий и льгот в пособия, выплачиваемые населению непосредственно из федерального бюджета. Одновременно, по мере дерегулирования заработной платы, средства Фонда компенсаций должны использоваться для долевого со-финансирования приоритетных социально-значимых расходов региональных бюджетов в рамках системы минимальных государственных стандартов. В дальнейшем необходимо провести сокращение масштабов федерального регулирования объёма и структуры расходов субнациональных бюджетов при соответствующем снижении объёмов финансовой помощи и расширении налоговых полномочий субнациональных властей до 10,8 % ВВП.

Вне зависимости от варианта реформы, сокращение субсидирования из субнациональных бюджетов жилищно-коммунального хозяйства, других отраслей создает возможности для сокращения в среднесрочной перспективе общей налоговой нагрузки на национальную экономику по сравнению с 1999 годом на 2,6 % ВВП (2,1 % ВВП — сокращение субсидий ЖКХ, учитывая, что из общего объёма сокращаемых субсидий 2,8 % ВВП до 0,7 % ВВП потребуется на выплату адресных жилищных пособий, 1 % — сокращение прочих расходов и субсидий, 0,5 % ВВП — увеличение обязательств за счет передачи на региональные бюджеты профессионального образования).

Минимизация политических рисков

Необходимыми предпосылками для проведения реформы (в любом её варианте) являются, во-первых, политический (общественный) консенсус в отношении её целей и содержания, во-вторых, четкие политические гарантии со стороны федеральной исполнительной власти реальной и «необратимой» финансовой автономии региональных и местных властей и, наконец, в-третьих, политическая воля федерального центра довести начатые преобразования до их логического завершения — реальной децентрализации бюджетной системы. Для выработки этих предпосылок следует в максимальной степени использовать уже существующие согласительные механизмы, прежде всего — трехстороннюю Рабочую группу по совершенствованию межбюджетных отношений, включающую представителей Правительства Российской Федерации, депутатов Государственной думы и членов Совета Федерации. Целесообразно повысить статус этой группы, преобразовав её в постоянно действующий Совет (Комиссию) по межбюджетным отношениям с дополнительным включением в её состав представителей Администрации Президента Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Объективно реформа межбюджетных отношений отвечает интересам субъектов Федерации и муниципальных образований, так как она существенно расширяет их финансовую автономию. Однако, как и при любой серьезной реформе, реализация предложенных мер связана с серьезными политическими рисками, прежде всего из-за сопротивления тех групп региональных элит (практически всех регионов), которые в настоящее время паразитируют на проходящих через соответствующие бюджеты финансовые потоки, используя свои «теневые» полномочия, но почти не отвечая за результаты своей деятельности. Кроме того, объективно необходимая централизация бюджетных ресурсов вызовет противодействие со стороны 10‒15 наиболее экономически развитых «регионов-доноров». По сходным мотивам весьма вероятным является отторжение реформы муниципальными властями (прежде всего, крупных городов). Кроме того, как минимум, настороженное отношение региональных властей вызовет предполагаемое в перспективе повышение самостоятельности органов местного самоуправления (хотя в краткосрочном плане один из факторов снижения сопротивления региональных элит является приостановка норм закона «О финансовых основах местного самоуправления»). Общий негативный фон создает подорванное за 1990-е годы взаимное доверие всех трех уровней власти. Полноценная реализация реформы под административным давлением невозможна, поэтому, если это сопротивление превысит определенный уровень, программа реформ должна быть скорректирована при максимально возможном сохранении её общей направленности.

При этом различные варианты реформы, имея примерно одинаковый общий уровнь политических рисков, существенно различаются их распределением во времени. В первом варианте на начальном этапе реформы политические риски относительно невелики из-за незначительной степени централизации бюджетных средств, однако в дальнейшем они резко возрастают из-за усиления социальной напряженности в дотационных регионах и необходимости применения к многим из них режима внешнего финансового управления. Во втором варианте реформы политические риски, напротив, очень высоки на первом этапе из-за резкого противодействия региональных властей (прежде всего, «регионов-доноров») резкой централизации бюджетных ресурсов. Однако в дальнейшем они будут сокращаться вследствие более стабильного выполнения общегосударственных социальных обязательств на всей территории страны и установления более жесткого контроля за финансовыми потоками. В «компромиссном» варианте политические риски распределены между этапами более равномерно, чем в обоих крайних вариантах, однако все же смещены к начальной стадии реформы, когда требуется проведение достаточно заметной централизации налоговых доходов.

Формированию необходимых для проведения реформы общих предпосылок и, в том числе, минимизации политических рисков будет способствовать: а) как можно более активное открытое публичное обсуждение различных вариантов реформы межбюджетных отношений (необходимость такой реформы никем не отрицается); б) открытая «политическая ставка» на реформу авторитетными государственными и политическими лидерами общенационального масштаба; в) упреждающие реформу действия федерального правительства по сокращению «федеральных мандатов» (например, по снятию с регионов обязательств по финансированию ведомственных льгот); г) увеличение уровня финансовой поддержки регионов (создание в 2000 году Фонда развития региональных финансов для частичной компенсации потерь наиболее развитых регионов, формирование в 2001 г. Фонда финансовой поддержки в размере не менее 1 % ВВП, принятие решения, в случае получения федеральным бюджетов в 2000 году дополнительных доходов, об увеличении размеров финансовой помощи субъектам Федерации).

Предпосылкой более общего характера является упорядочивание бюджетного устройства страны. Необходимо, наконец, полностью ликвидировать особый бюджетный статус республик Татарстан и Башкортостан, не продлевать соглашения по межбюджетным вопросам с субъектами Федерации (действие большинства из них истекает в 2001‒2002 гг.). Нуждается в пересмотре территориальная организация органов местного самоуправления. В качестве варианта может быть выдвинута концепция (вос)создания полноценного, с избираемыми населением властями, уровня государственной (местной) власти на уровне крупных городов и бывших административных районов и территориальных органов самоуправления на уровне населенных пунктов или их частей (в том числе — с обязательным закреплением за ними финансовых ресурсов). Без решения этого вопроса реформа межбюджетных отношений окажется заблокированной, поскольку нынешний «негосударственный», «поселенческий» и «одноуровневый» статус органов местного самоуправления не позволяет в полной мере реализовать общепризнанные принципы построения реально децентрализованной бюджетной системы.

Реализации реформы межбюджетных отношений, в том числе — снижению связанных с ней политических рисков, будет способствовать бюджетозамещающий займ МБРР на реформирование системы региональных финансов (REFAL — Regional Finance Adjustment Loan), в том числе, возможно, — путем его выделения из программы SAL. Условиями получения этого займа и его траншей (в течение 2000‒2004 гг.) должно стать выполнение ежегодной программы мер по реализации реформы межбюджетных отношений при одновременном формировании в составе федерального бюджета за счет части средств займа Фонда развития (реформирования) региональных финансов. Ежегодное распределение на конкурсной основе средств этого Фонда между регионами (в том числе — недотационными), соблюдающими определенные параметры бюджетной политики и реформирования управления бюджетами, позволит расширить политическую поддержку реформ со стороны региональных властей.

ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНАЯ ПОЛИТИКА

Во взаимодействии с Правительством Российской Федерации Центральный банк разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику. Её основной целью является защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам.

Условия осуществления денежно-кредитной политики

Осуществление денежно-кредитного регулирования в кратко- и среднесрочной перспективе будет связано с рядом проблем, оказывающих существенное влияние на выбор режима и эффективность денежно-кредитной политики. Эти проблемы — в сочетании с незавершенностью структурных и институциональных реформ в реальном секторе — определяют чрезмерно высокий уровень реальных процентных ставок в экономике, запретительный для устойчивого роста инвестиций и производства.

1). Высокая степень чувствительности экономики страны к внешнеэкономическим параметрам. Состояние платежного баланса страны, определяющего перспективы внешней устойчивости рубля, остается в значительной зависимости от конъюнктуры мировых цен на российские экспортные товары, направленности капитальных потоков и отношений с международными финансовыми кредиторами. Дополнительным фактором воздействия на платежный баланс станет растущая потребность в импорте технологий и других инвестиционных товаров. Эти факторы являются результатом сохраняющегося доминирования сырьевой составляющей в структуре российского экспорта и поэтому не могут быть устранены за короткий промежуток времени. В то же время, международные резервы, накопленные Банком России, не достаточны для компенсации негативного воздействия внешних шоков на внутреннюю финансовую стабильность.

2). Низкий уровень монетизации и высокая степень долларизации экономики. В настоящее время соотношение рублевой денежной массы и годового объёма ВВП не превышает 25 %. Этот же показатель в среднем по странам ОЭСР составляет 40‒50 %, Латинской Америки — 30‒45 %, Восточной Европы — 30‒60 %. Доля денежных расчетов в общем объёме платежей промышленных предприятий составляет сейчас около 60 %, повысившись с 47 % в начале 1999 года. После девальвации 1998 года рублевый эквивалент долларовой денежной массы составляет 45 % от денежной массы в национальном определении.

Балансы коммерческих банков как в части активов, так и пассивов, а также вся финансовая сфера экономики сильно долларизованы. Значительная часть долгосрочных обязательств деноминирована в иностранной валюте. Использование в качестве целевого ориентира уровня инфляции предполагает гибкость обменного курса, и соответственно, неизбежные колебания обменного курса. Однако, резкая и масштабная девальвация грозит увеличением долгового бремени, ухудшением финансового состояния заемщиков, потенциальными банкротствами и финансовым кризисом. Таким образом, даже при том, что официально объявляется режим плавающего обменного курса, Центральный банк не может полностью отпустить курс, но вынужден регулировать его динамику. Вместе с тем приоритетность ориентира инфляции не должна быть нарушена.

3). Слабость банковской системы и сохраняющаяся обособленность финансового и реального секторов экономики снижают чувствительность экономики к воздействию инструментов денежно-кредитной политики и её эффективность в целом. Кроме того, неудовлетворительное финансовое состояние банковской системы создает конфликт интересов между задачами денежно-кредитной политики и банковского надзора.

4). Неудовлетворительное состояние государственного бюджета. В условиях, когда финансовый рынок, в частности сектор государственных ценных бумаг, находится в состоянии кризиса, сохраняется высокая вероятность продолжения прямого эмиссионного кредитования Правительства, а также Сберегательного банка России со стороны ЦБР.

5). Недостаточность инструментов реализации денежно-кредитной политики. Набор инструментов денежно-кредитной политики ограничен как недостатком ликвидных финансовых рынков, так и несовершенством законодательства и нормативной базы. Для осуществления денежно-кредитной политики будет необходим весь комплекс инструментов, применяемых в мировой практике, а также организационное и кадровое укрепление центрального аппарата Банка России.

Существующие проблемы определяют основной конфликт денежно-кредитной политики, заключающийся в нахождении разумного баланса между достижением следующих целей:

— снижения реальных процентных ставок для создания благоприятных условий для накопления и инвестирования средств;

— поддержания ценовой конкурентоспособности российских товаров за счет низкого реального обменного курса;

— устойчивого снижения инфляции для обеспечения предсказуемости финансовой сферы, повышения экономической активности и создания предпосылок для роста;

— накопления валютных резервов для противодействия негативным внешним шокам.

Характер денежно-кредитной политики будет определяться тем, достижение каких целей устанавливается в качестве приоритета.

Выбор конфигурации денежно-кредитной политики в среднесрочной перспективе

В конце 1999 года Банк России заявил о переходе к политике «целевой инфляции». Однако, с точки зрения институциональной базы денежно-кредитного регулирования, макроэкономических условий и уровня компетентности и профессионализма Центральный банк пока не готов к разработке и осуществлению стратегии, основанной на задании целевого ориентира инфляции. Ограничением в выборе модели служит также узкий набор инструментов в распоряжении Центрального банка и активные структурные изменения в экономике, требующие достаточной степени свободы (в частности в динамике обменного курса и денежного предложения).

Опыт развивающихся стран и переходных экономик конца 80-х — начала 90-х годов предполагает, что в условиях, соответствующих нынешнему этапу экономического развития России, имеет смысл использовать некий промежуточной вариант, характеризующийся комбинированием отдельных элементов различных моделей.

В настоящее время на практике Банк России применяет модель денежно-кредитного управления, включающую в качестве основного ориентира прирост совокупного денежного предложения, а в качестве операционной цели — прирост денежной базы. Основные инструменты реализации этой модели — плавающий обменный курс и первичный профицит федерального бюджета. В случае увеличения положительного сальдо платежного баланса Центральный банк накапливает резервы, соответственно наращивая денежное предложение и сдерживая излишнее удорожание национальной валюты. Чрезмерный рост денежной массы может быть стерилизован за счет увеличения бюджетного профицита, а в перспективе за счет операций Центрального банка по стерилизации на открытом рынке.

В случае ухудшения внешнеэкономической ситуации и ослабления платежного баланса продажа Банком России части валютных резервов должна препятствовать чрезмерной девальвации национальной валюты.

Следует отметить, что в краткосрочной перспективе конъюнктура основных экспортных рынков России и улучшение ситуации в бюджетной сфере обеспечивают достаточно благоприятные условия для реализации такой политики, позволяя Центральному банку сохранять относительную стабильность на валютном рынке и наращивать золотовалютные резервы. При этом рост деловой активности и промышленного производства обеспечивают увеличение спроса на деньги и компенсируют ускоренный рост денежного предложения, ограничивая инфляционный эффект последнего. Однако, учитывая в целом благоприятный прогноз развития внешнеэкономической ситуации и тенденции внутри страны, стоит обратить внимание на проблему, связанную с необходимостью стерилизовать избыточную денежную массу. Механизмом стерилизации может служить либо выпуск ценных бумаг Правительством на открытом рынке с последующим досрочным погашением части существующего долга Центральному банку, либо перевод части имеющегося портфеля ценных бумаг Банка России в более ликвидную форму (подразумевающую дополнительные расходы бюджета) с последующими операциями на открытом рынке.

Возможно, на начальном этапе — пока платежеспособность государства как заемщика и гарантии последнего по выполнению своих обязательств все ещё ставятся под сомнение — более предпочтительным является использование второго варианта. Однако, совершенно очевидно, что уже в ближайшей перспективе возможно и необходимо возобновление рынка государственных ценных бумаг. На сегодняшний день этому благоприятствует относительная финансовая стабильность, улучшение показателей бюджета и фактический дефицит на рынке рублевых инструментов при избытке рублевой ликвидности. Постепенное и умеренное наращивание эмиссии и ограниченное участие иностранного спекулятивного капитала должно обеспечить развитие эффективного рынка, который в свою очередь призван стать действенным инструментом денежно-кредитной политики и механизмом финансирования бюджета.

Кроме того, возрождение рынка государственного долга является одним из основных элементов, необходимых для перехода Центрального банка к более активной политике денежно-кредитного регулирования, основанной на задании ориентира инфляции и регулировании процентных ставок. Более подробная характеристика данной и других предпосылок приведена ниже.

Предпосылки перехода к стратегии денежно-кредитной политики, основанной на регулировании процентных ставок и целевом ориентире инфляции

Независимость Центрального банка

Основной предпосылкой для осуществления Центральным банком действенной и пользующейся доверием денежной политики является повышение степени автономности последнего и ограничение возможного давления со стороны правительства и бюджета. Очевидно, что никакой центральный банк не может быть абсолютно независимым от политики государства, однако он должен быть максимально свободен в выборе инструментов для достижения инфляции, уровень которой согласован в рамках общегосударственной экономической программы и объявлен в качестве целевого ориентира Центрального банка. Отсутствие давления со стороны фискальных органов предполагает, в частности, что прямое финансирование бюджета не допускается.

Вместе с тем, снижение уровня инфляции не может быть единственной и самодостаточной целью института денежно-кредитного регулирования, имеющего в своих руках чрезвычайно действенные инструменты воздействия на все сферы экономической жизни.

Деятельность Банка России должна быть тесно интегрирована в общеэкономическую политику государства и ориентироваться на достижение комплекса конкретных и четко сформулированных целей — повышение уровня монетизации экономики, наращивание золотовалютных резервов, снижение степени долларизации. Вместе с тем, важно не допустить попыток переложить на Центральный банк задачи, ему не свойственные, например, проблемы, связанные с развитием той или иной отрасли или обслуживанием государственного долга.

Здоровая бюджетная сфера

Государство должно иметь максимально сбалансированный бюджет и широкую доходную базу, а зависимость бюджета от сеньоража не должна носить систематичный и негативно стимулирующий характер.

Развитый финансовый рынок

Внутренние финансовые рынки должны быть достаточно развиты и эффективны, с тем, чтобы обеспечивать финансирование бюджетного дефицита.

Переход к денежно-кредитной политике, основанной на ориентире инфляции, подразумевает режим плавающего обменного курса. Вместе с тем, денежные власти не могут себе позволить полностью игнорировать динамику курса и отказаться от регулирование и сглаживание резких краткосрочных колебаний. Развитие производных инструментов — фьючерсов и форвардов способно оказать стабилизирующее воздействие на валютный рынок и динамику обменного курса. Опыт Мексики показал, что эффективно функционирующий срочный рынок обеспечивает действенный механизм управления рисками, связанными с движением обменного курса, снижая волатильность последнего и уменьшая давление на рынке наличной иностранной валюты. При этом однако, углубление и либерализация данного сектора финансового рынка должны происходить постепенно и включать регулирующие меры с тем, чтобы не допустить чрезмерной приверженности финансовых институтов к спекулятивным операциям, как это имело место быть в 1998 году.

Стабильная и эффективно работающая банковская система

Необходима реструктуризация и дальнейшее развитие банковского сектора как основного трансформационного механизма между денежной политикой Центрального банка и экономикой. В частности, меры должны касаться законодательной базы и норм пруденциального надзора, прозрачности финансовой отчетности, принципов бухгалтерского учета. Слабая банковская система снижает эффективность денежной политики, поскольку во-первых, создает конфликт интересов между целями снижения инфляции и поддержания кредитных организаций. В частности, будучи ответственным за стабильность банковской системы, центральный банк может стремиться к установлению процентных ставок на уровне более низком, чем того требуют интересы денежно-кредитной политики в целях обеспечения стабильности курса национальной валюты и подавления инфляции. Кроме того, предоставление кредитов испытывающим трудности банкам, увеличивает предложение денег сверх оптимального уровня либо вынуждает Центральный банк перейти к менее жесткой денежной политике. Во-вторых, снижается и искажается эффективность рыночных инструментов денежного регулирования. Так, например, кредитные аукционы могут не иметь желаемого эффекта, если в системе присутствуют неплатежеспособные банки, готовые взять кредит под любую ставку процента с целью избежать банкротства.

Механизмы контроля за деятельностью Центрального банка

Неоднократно и справедливо был отмечен недостаточный контроль за деятельностью Банка России и его закрытая информационная политика. Независимость центрального банка в определении ориентиров и использовании инструментов денежно-кредитной политики ни коей мере не означает, что банк освобожден от ответственности за свою деятельность и её результаты. Если подконтрольный центральный банк действует от имени и в соответствии с предписаниями правительства, то независимый Центральный Банк уже не может сослаться на поручения «свыше». В разных странах разработаны методы и формы контроля за деятельностью центральных банков. Однако, в случае России наблюдается прямо противоположная картина: отчетность и ответственность российского Центрального банка носит чисто формальный характер. Необходимо повышения прозрачности работы Центрального банка: финансовой, аналитической, документальной. Обязательно должны публиковаться протоколы заседания совета директоров.

Отсутствие четко зафиксированных целей и механизмов их достижения создает ситуацию, когда практически невозможно повлиять на политику банка, что создает угрозу злоупотребления и отклонения от социально и экономически обоснованных ориентиров.

Формирование в обществе антиинфляционных настроений

Ярко выраженное негативное отношение к инфляции со стороны экономических агентов должно обеспечит поддержку политике борьбы с инфляцией. В то же время, если среди населения нет явно выраженного осуждения инфляции, то даже в случае формально независимого центрального банка, правительство будет более склонно обойти закон и сделать это будет гораздо проще.

Снижение степени долларизации экономики

Высокая степень долларизации снижает эффективность денежно-кредитного регулирования и усиливает подверженность экономики внешним шокам. Меры Центрального банка, направленные на сокращение долларизации могут включать установление более высоких резервных требований на депозиты в иностранной валюте, меньший гарантированный размер вклада. Кроме того, целесообразны методы защиты национальной валюты путем расширения кредитной активности банков, разработки программ ипотечного кредитования, дифференциации норм резервирования средств коммерческими банками в зависимости от структуры кредитных вложений, развития кредитной кооперации, лизинговых операций. В краткосрочной перспективе необходимо ужесточение пруденциальных норм и усиление контроля с тем, чтобы максимально повысить устойчивость финансовой системы к валютному риску.

Развитие институциональной основы эффективного денежно-кредитного регулирования позволит в среднесрочной перспективе перейти к использованию в качестве целевого показателя уровня инфляции и управлению процентными ставками.

Инструменты денежно-кредитной политики

Обзор инструментов денежно-кредитной политики Банка России и условий их использования в послекризисный период

Экономический кризис 1998 года резко ухудшил структуру финансового рынка, что было обусловлено частичным прекращением выполнения обязательств по государственным ценным бумагам, являвшимся основным видом обеспечения по кредитным операциям, резким ухудшением состояния банковской системы, а также потерей доверия участников финансового рынка друг к другу. Произошло многократное падение объёмов операций практически на всех рынках рублевых инструментов.

Вследствие этого резко сократился набор рыночных инструментов денежно-кредитного регулирования и качественно снизилась эффективность их использования. В частности:

— невыполнение Министерством финансов Российской Федерации обязательств по ГКО-ОФЗ привело к обесценению портфеля государственных ценных бумаг у Банка России и невозможности проведения операций на открытом рынке (прямых сделок купли-продажи бумаг и операций РЕПО);

— высокая степень сегментированности рынка межбанковских кредитов не позволяет ему выполнять функции одного из основных регуляторов ликвидности банковской системы, что способствует сохранению высокой степени дифференциации банков по уровню ликвидности; резко сузились возможности для размещения свободных резервов кредитных организаций и получения кредитов, то есть ухудшилось качество управления ликвидностью на уровне банков, что в определенной степени обусловило рост остатков средств на счетах кредитных организаций в Банке России и возможность усиления давления на внутреннем валютном рынке в случае ухудшения экономической конъюнктуры;

— возросла амплитуда колебаний процентных ставок на финансовом рынке при фактическом отсутствии у Банка России эффективных инструментов для воздействия на этот процесс;

— продолжают действовать существенные внеэкономические факторы потенциальной нестабильности финансовых рынков и банковской системы;

— сохраняется неопределенность в динамике спроса на деньги со стороны экономических агентов, в том числе банков.

Анализ инструментов денежно-кредитной политики, применяемых в настоящее время Банком России

Применяемая в настоящее время Банком России система инструментов денежно-кредитной политики является относительно узкой, поскольку по стандартной классификации основная часть из них относится к постоянно действующим инструментам, инициатива в использовании которых принадлежит не центральному банку, а исходит от коммерческих банков. Данные инструменты представляют собой механизмы с фиксированными параметрами для предоставления или изъятия ликвидности, которые активируется по мере возникновения спроса со стороны банков. Другой тип — инструменты рыночного регулирования — на настоящем этапе представлен одним видом операций — валютными интервенциями. Ещё один действующий рыночный инструмент — ломбардные кредитные аукционы — в настоящее время фактически не используется.

Существенным условием развития и эффективного использования инструментов второго типа является наличие и функционирование развитого финансового рынка и финансово устойчивой, конкурентной банковской системы. Экономическое положение, сложившееся в России после кризиса, не позволяет использовать в качестве доминирующих инструменты, основанные на проведении рыночных операций, как это характерно для индустриальных стран и многих стран с переходной экономикой.

Характеристики инструментов денежно-кредитной политики, применяемых в настоящее время Банком России, адекватны сложившимся экономическим условиям и в ряде случаев соответствуют мировым стандартам (например условия и механизм предоставления кредитов «overnight»). Вместе с тем ставка рефинансирования по-прежнему выполняет больше качественную функцию. Депозитные операции и механизм рефинансирования доступны лишь банкам Московского региона и не являются достаточно гибкими инструментами управления ликвидностью. Кроме того, размеры резервных требований являются несколько завышенными и, учитывая степень воздействия изменения резервных требований на устойчивость банковской системы России, дальнейшее повышение нормативов обязательных резервов в целях изъятия избыточной ликвидности допустимо лишь в исключительных случаях. Отсутствие развитого финансового рынка и эффективного трансмиссионного механизма денежно-кредитного регулирования снижает взаимосвязь процентных ставок по операциям Центрального банка и рыночных ставок и затруднил воздействие на последние.

Перспективы и предложения по дальнейшему развитию системы инструментов денежно-кредитной политики

Учитывая вышесказанное необходимо дальнейшее развитие системы инструментов денежно-кредитной политики по следующим направлениям:

1. Необходимо обеспечить доступ к операциям по рефинансированию и депозитным операциям Банка России кредитным организациям других регионов (кроме банков Москвы и г. Санкт-Петербурга). Основным препятствием являются вопросы технического обеспечения. По мере развития единой телекоммуникационной системы и системы расчетов Банка России процедура предоставления банкам кредитов должна быть автоматизирована посредством создание программных комплексов по кредитным операциям и перехода на электронный документооборот между всеми участниками процесса кредитования. Это позволит банкам повысить оперативность и эффективность управления своей ликвидностью, снизить системные и внесистемные риски, а для банковской системы будет способствовать обеспечению бесперебойного функционирования системы безналичных расчетов и в значительной степени решению проблемы неплатежей.

2. Целесообразно дальнейшее расширения круга активов, которые могли бы использоваться в качестве обеспечения при предоставлении кредитов банкам со стороны Банка России. В качестве одной из таких мер рассматривается возможность предоставления Банком России кредитов, обеспеченных залогом векселей финансово устойчивых и платежеспособных предприятий, прав требований по кредитам, закладных ценных бумаг и поручительствами. В настоящее время подготовлен проект соответствующего нормативного документа Банка России.

3. В перспективе следует рассмотреть возможность включения в систему инструментов денежно-кредитной политики операций валютного свопа. При этом нужно исходить из того, что валютный своп является специальным инструментом регулирования ликвидности и не должен использоваться достаточно широко (как например аналогичные сделки РЕПО), так как он стимулирует замещение между рублевыми и валютными активами, повышая спрос банков на иностранную валюту. Регулярное и широкое использование Банком России валютных свопов может стать основой возврата к политике валютного коридора при фактически полном хеджировании курсовых рисков Банком России. Кроме того, следует учитывать, что операции валютного свопа используются, как правило, в условиях, когда центральный банк не проводит интервенции на валютном рынке.

4. Необходимо создать условия для возобновления операций на рынке государственных ценных бумаг, но проводить операции с ними не для поддержания доходности или ликвидности этого рынка, а в целях регулирования ликвидности банковской системы. Позитивным фактором для рынка может стать размещение небольших объёмов ГКО, выпускаемых в целях финансирования кассовых разрывов бюджета в 2000 году, которые традиционно рассматриваются инвесторами как инструмент, более привлекательный по сравнению с купонными облигациями.

5. Развитие рынка междилерского РЕПО предполагает активное участие Банка России (в первую очередь, путем проведения операций обратного РЕПО как ещё одного инструмента стерилизации избыточной ликвидности банковской системы).

6. В настоящее время Министерством финансов с участием Банка России разрабатывается программа, предусматривающая возможность отделения купонов от обращающихся на рынке облигаций федерального займа с постоянным купонным доходом. В случае её реализации схема стрип-купонов позволит эмитенту производить долгосрочные заимствования, предложив одновременно с этим всем участникам короткие инструменты, в которых рынок остро нуждается. Необходимо отметить, что в этом случае не происходит увеличения объёма внутреннего государственного долга и укорачивания срока его обслуживания, как это происходит в случае выпуска краткосрочных облигаций (ГКО). Для использования механизма стрипов необходимо формирование адекватной законодательной и нормативной базы. Одной из основных проблем является определение юридического статуса ценных бумаг, полученных в результате разделения государственных купонных облигаций и обеспечения соответствия между ним и бюджетной классификацией.

Платежная система

Текущая ситуация

Кризис августа 1998 г. подтвердил назревшую необходимость реформирования платежной системы. Этого также требует задача развития и повышения эффективности инструментов денежно-кредитного регулирования Центрального банка.

На сегодняшний день внутрирегиональные электронные расчеты осуществляются в 76 регионах. Из них 74 участвуют в межрегиональных расчетах. В 52 регионах ЦБР осуществляет централизованные электронные расчеты и имеет прямую связь в режиме «он-лайн» с коммерческими банками. На электронные платежи приходится 73 % от общего платежного оборота, а 27 % приходится на расчеты с использованием бумажной технологии. Внутрирегиональные платежи составляют 94 % от платежного оборота или 87 % от стоимостного объёма. На межрегиональные платежи приходится 6 и 13 процентов соответственно.

В настоящий момент используется 12 различных учетно-операционных систем, из них 10 централизованных и 2 децентрализованных. В них применяются различные виды аппаратного и программного обеспечения, но была начата работа по стандартизации программного обеспечения.

Продолжает свое развитие тенденция, в соответствии с которой крупные пользователи платежных услуг создают свои собственные механизмы клиринга в обход как коммерческих банков, так и ЦБР. Подразумевается, что эти объединения родственных предприятий не доверяют банкам и возможно считают, что могут осуществлять взаимные платежи более эффективно и с меньшими затратами, используя такие механизмы.

В общем и целом внутрирегиональные клиринговые системы считаются приемлемыми в том, что касается сроков прохождения платежей. Главная проблема касается осуществления межрегиональных расчетов. Не обеспечивается своевременность прохождения платежей. Однако наиболее серьезная проблема касается неадекватности используемых форматов.

Членами SWIFT являются 241 российских банков. Внутренние операции, совершаемые в SWIFT и связанные с межрегиональными платежами, гарантируют полную безопасность на всех этапах прохождения платежей, скорость и полноформатность, а это, в свою очередь, позволяет банку-получателю автоматически зачислять платеж на счет конечного получателя. Расчеты с использованием системы SWIFT осуществляются на корреспондентских счетах «ностро» и «лоро», что потенциально может привести к возникновению системного риска. Однако в отсутствии системы валовых расчетов в реальном времени (RTGS), эксплуатацию которой осуществлял бы ЦБР с использованием форматов SWIFT, можно ожидать, что масштабы использования SWIFT для осуществления расчетов внутри страны будут увеличиваться, особенно по мере того, как все больше банков будут восстанавливать свое финансовое положение, и тем самым будут расширяться масштабы корреспондентских отношений. Можно ожидать, что ввиду неэффективности осуществления платежей с использованием многочисленных корреспондентских отношений и связанной с этим опасности возникновения системных рисков, банки будут стремиться создавать организации по осуществлению электронного клиринга по аналогии с Московским межбанковским финансовым домом, планы которого были расстроены кризисом 1998 г.

Следует отметить, что когда Центральный банк в прошлом году резко (в 7 раз) повысил плату за услуги, треть расчетного оборота, который в прошлом проходил через ЦБР, переместилась в корреспондентскую сеть, причем большая часть платежей ушла в Сбербанк. Это показывает насколько чувствительно банки реагируют на изменение цены и подчеркивает мысль о том, что ЦБР должен создавать свою будущую платежную систему с такой структурой затрат, которую банки могут себе позволить без существенных субсидий от ЦБР.

Альтернативные направления развития платежной системы

Возможны два направления развития платежной системы RTGS в России: централизованная и двухуровневая.

Двухуровневая архитектура платежной системы предполагает наличие 79 Главных расчетно-кассовых центров (ГРКЦ), использующих более стандартизированное программное обеспечение, с прохождением платежей, осуществляемых между регионами, через Федеральный расчетно-кассовый центр в Москве. Главная особенность этой системы заключается в том, что любой банк, действующий в определенном регионе либо в качестве головной организации, либо как филиал банка, головная организация которого находится в другом регионе, должен иметь счет в ГРКЦ ЦБР в том же регионе, где он располагается.

Однако, с точки зрения мировой практики двухуровневая структура, если она будет реализована в соответствии с существующими предложениями, вряд ли будет наилучшим образом отвечать интересам России, поскольку:

• закрепит достаточно раздробленный характер российских финансовых рынков, что отрицательно отразится на прибылях банков, проведении Центральным банком денежно-кредитной политики и стоимости привлечения Правительством заемных средств;

• помешает наиболее эффективно работающим банкам полностью получить отдачу от своих инвестиций, что приведет к удорожанию заимствований для предприятий и повышению размера платы за оказание платежных услуг;

• снизит заинтересованность банков в развитии своих филиальных сетей в регионах страны, в которых, как правило, отмечается нехватка соответствующих услуг;

• приведет к созданию в рамках ЦБР операционной структуры, которая будет чрезвычайно затратной и уязвимой в плане нарушения режима безопасности и операционных сбоев;

• существенно замедлит внедрение новых видов услуг в будущем из-за той огромной работы по установке и тестированию программного обеспечения на многочисленных площадках, которую необходимо будет проделать, прежде чем новая услуга станет доступна в масштабах всей страны.

Таким образом, можно предположить, что крупные промышленные группы будут продолжать обходить банковскую отрасль, а последняя, в свою очередь, начнет создавать частные клиринговые организации в качестве альтернативы потенциально рискованным механизмам корреспондентских отношении. В этом случае ЦБР в значительной мере рискует оказаться в ситуации, когда он будет создавать дорогостоящий неэффективный механизм, при том, что в его клиринговой системе останется очень небольшой объём платежей. Высокие постоянные издержки эксплуатации системы в 79 местах ещё более возрастут в связи с необходимостью обеспечения эффективной работы в разных часовых поясах, и — в более отдаленной перспективе — необходимостью осуществления клиринга по мелким суммам платежей в ночное время. Существует весьма высокая вероятность, что ЦБР будет постоянно нести существенные финансовые убытки на оказании платежных услуг. Любые попытки обеспечить полную окупаемость затрат лишь ускорят процесс перемещения платежей в частный сектор.

В качестве альтернативы предлагается внедрить централизованную RTGS, обязать клиринговые организации со значительным объёмом ежедневного платежного оборота осуществлять расчеты через RTGS, организовать структуру услуг ЦБР по осуществлению электронных платежей на малые суммы таким образом, чтобы при этом использовалось как можно меньше площадок, предпочтительно не более 4‒6, а также вести работу совместно с банками по рационализации сохраняющихся процедур обработки платежей с использованием бумажной технологии, которые все ещё предполагают наличие большого количества расчетно-кассовых центров.

Переход к эффективной инфраструктуре может достичь положительных результатов уже через два года и позволит полностью реализовать те преимущества, которые предоставляет усовершенствованная платежная система, сопоставимая с системами, существующими в странах со зрелой рыночной экономикой, в течение 4‒5 лет.

Идея централизации RTGS столкнулась с серьезной оппозицией со стороны политического руководства регионов. В качестве аргумента «против» выдвигается тезис о том, что средства, депонированные региональными фирмами, будут инвестироваться за пределами региона, и если счета будут вестись за пределами региона, местные налоговые органы останутся без доходов. Однако, это положение неправомерно.

Российская платежная система должна обеспечивать клиринговую инфраструктуру, которая позволит наиболее эффективно функционирующим коммерческим банкам получить полную отдачу от своих инвестиций. Многие российские банки разработали свои собственные весьма продвинутые системы, которые позволяют им переводить средства с одного клиентского счета на другой в считанные минуты, независимо от географического местоположения этих счетов. Несомненно, российские банки, как и банки где бы то ни было, будут создавать централизованные центры данных в целях клиентского учета по всем филиалам. Чтобы получить полную отдачу от инвестиций, банки, за исключением самых крупных, должны иметь возможность действовать с использованием единого счета в центральном банке. Это необходимо по четырём основным причинам: (1) это помогает банкам лучше управлять ликвидностью, (2) намного снижает себестоимость предоставления платежные услуг, (3) позволяет банку обеспечить одинаковый уровень предоставления услуг во всех местах, где он осуществляет деятельность, включая оказание удобных услуг с использованием платежных карт и услуг по управлению счетом через Интернет и с помощью персонального компьютера, а также (4) сокращает время, которое требуется для внедрения новых услуг в масштабах всей филиальной сети.

Предлагаемая двухуровневая структура, таким образом, может породить серьезные проблемы для эффективного функционирования банка, так как: (1) это закрепит раздробленность ликвидности коммерческих банков, которым необходимо будет иметь остатки во всех регионах, где они осуществляют деятельность, и (2) банкам придется поддерживать отдельные каналы электронной связи с каждым из регионов, где они осуществляют деятельность, что приведет к значительному росту издержек и усложнит осуществление банковских операций. К этому необходимо добавить, что на предоставление услуг потребуется больше времени, чем в ситуации, когда межрегиональные расчеты осуществляются между счетами головных организаций полностью автоматизированных банков. В результате, банки могут обеспечить рентабельность только в том случае, если они будут применять более высокие ставки по кредитам и более высокие комиссионные за платежные услуги, чем это действительно необходимо, что приведет с сокращению той конструктивной роли, которую в противном случае банки могли бы сыграть в финансировании экономического развития. Это также снижает заинтересованность банков в расширении своей филиальной сети, что подрывает конкуренцию в тех частях страны, где и без того ощущается недостаток соответствующих услуг.

Помимо того, что раздробленность остатков на счетах не отвечает интересам банков, она также препятствует развитию единого эффективно функционирующего российского рынка межбанковских средств и ценных бумаг и отодвигает тот день, когда денежно-кредитную политику можно будет проводить с использованием косвенных инструментов.

Кроме того, двухуровневая структура, поскольку она приводит к росту издержек местных отделений банков, скорее всего сама по себе подтолкнет предприятия к изъятию депозитов из местных банков и переводу счетов в банки, находящиеся в главных финансовых центрах в поисках наиболее оптимального сочетания качества обслуживания и платы за услуги.

Реальность такова, что владельцы контролируют остатки своих средств и используют их в соответствии со своими потребностями, безотносительно от того, где физически находятся остатки по счету. А потому опасения политического руководства регионов, что средства, принадлежащие предприятиям их региона, будут использоваться как-то иначе, если они будут находиться на счете, физически расположенном в Москве, лишены оснований.

Высокая стоимость передачи данных в связи с проведением расчетов через единый центр также приводилась в качестве аргумента, в пользу двухуровневой системы. Это не должно представлять проблемы на начальном этане для относительно небольшого объёма срочных платежей. Кроме того, если банкам будет разрешено депонировать средства и получать платежи через единый счет головной организации, расходы по организации механизмов передачи данных для перевода платежа из региональных филиалов в головную организацию банка-плательщика и в региональные филиалы банка-получателя будут нести сами коммерческие банки.

Никаких специальных средств связи не потребуется. ЦБР должен иметь возможность воспользоваться имеющимися в наличии коммерческими услугами связи, включая доступ с помощью прямого телефонного звонка (dial-up), доступ через сети передачи данных общего пользования или работу по выделенным линиям. Это те же самые варианты, которые имеются в распоряжении банков для соединения с системой SWIFT.

Что касается обработки более крупного объёма малых сумм платежей, затраты на междугородную связь несколько компенсируются более высокой эффективностью направления платежей партиями (batches), no сравнению с обработкой одиночных операций. Расходы могут быть дополнительно скомпенсированы за счет осуществления расчетов в ночное время, как это делается в других странах. При этом дополнительное преимущество заключается в том, что сокращается время, необходимое для перевода платежа на счет конечного получателя.

Опыт Венгрии иллюстрирует ещё одно важное преимущество ночного клиринга по мелким суммам платежей, которое, состоит в том, что такая система позволяет избежать конфликтов по поводу остатков между RTGS и мелкими суммами платежей. RTGS действует в дневное время, а расчеты по малым суммам осуществляются в ночное время с использованием остатков предыдущего дня. Все это безусловно усугубляется наличием в России нескольких часовых поясов, но не стоит преувеличивать серьезность этой проблемы, поскольку большая часть финансовых операций осуществляется с регионами, которые находятся всего в нескольких часах к западу или востоку от часового пояса Московской области. Следует также отметить, что в других странах существует практика, в соответствии с которой системы RTGS остаются открытыми таким образом, чтобы часы их работы частично совпадали со временем работы других мировых финансовых центров, которые охватывают ещё большее количество часовых поясов.

Потребность в консультациях и координации действий с банковской отраслью

В процессе реформирования платежной системы необходимы тесное сотрудничество и координация усилий Банка России и коммерческих банков. Целесообразно получить достоверное представление о планах коммерческих банков и потребностях в том, что касается консолидации счетов и развития операционных центров, найти взаимоприемлемые решения по важнейшим вопросам разработки системы. Формализация этого процесса через создание комитета в составе представителей малых, средних и крупных банков обеспечит определенную гарантию, что банковская отрасль будет полностью в курсе планов и стратегии ЦБР по разработке платежной системы, а последняя отвечает потребностям банков и способствует восстановлению доверия к отрасли.

В краткосрочной перспективе к важным задачам относится решение вопроса о выборе варианта разработки системы, которое должно приниматься совместно с банковской отраслью, и устранение оставшихся препятствий в нормативно-правовой базе, которые мешают обеспечить банкам правовую защиту в случае использования электронных поручений по списанию средств со счетов их клиентов или по зачислению средств на их счета.

Необходимо также провести работу и оценить стоимость разработки и размер постоянных эксплуатационных расходов с тем, чтобы определить при каком уровне платы за услуги в долгосрочной перспективе можно будет покрыть затраты.

Расчеты посредством платежных карт

Целесообразно содействие Центрального банка созданию национальной клиринговой организации в России, как для платежных карт, используемых в пределах страны, так и для международных карт. В обычных обстоятельствах, следовало бы ожидать, что такую клиринговую систему будут создавать коммерческие банки. Однако, на данном этапе маловероятно, что банки смогут сотрудничать в рамках такого начинания без активного содействия со стороны ЦБР. Возможно, что от ЦБР потребуется и финансовое участие.

Как правило, центральные банки не должны принимать финансового участия в клиринговых организациях по карточным расчетам, и не должны выступать в качестве оператора таких систем по двум важным причинам: (1) у пользователей этой услуги может возникнуть ожидание, что Центральный банк будет каким-то образом гарантировать расчеты и покрывать возможные потери, и (2) в том случае, если ЦБ выступает одновременно в качестве совладельца и органа регулирования и надзора по отношению к такой организации, возникает конфликт интересов. Тем не менее, если возникнет необходимость в том, чтобы центральный банк внес вклад и капитал с тем, чтобы карточная клиринговая организация могла начать свою деятельность, такая временная финансовая роль будет оправдана теми преимуществами, которые возникают с точки зрения общественной политики. Однако, с самого начала всем участникам процесса должно быть ясно, что ЦБР будет сокращать свое финансовое участие в течение заранее установленного периода времени, 2‒5 лет, по мере того как к этой системе будет присоединяться все большее число коммерческих банков.

Помогая в создании организации клиринга по платежным картам, ЦБР должен настаивать на том, что он будет осуществлять надзор за организацией и регулировать её деятельность, способствовать созданию надлежащей нормативно-правовой базы, в том числе обеспечивая защиту интересов потребителей и предприятий торговли (услуг), требуя ежедневного завершения расчетов по счетам Центрального банка и обеспечивая справедливость и равенство условий участия в системе для всех банков, независимо от их размера, при полной прозрачности условий членства.

При наличии надлежащей структуры, эта инициатива могла бы внести существенный вклад в усовершенствование розничных платежных услуг и стать важным компонентом усилий, направленных на мобилизацию сбережений в банковской системе.