Местное самоуправление

Эту статью следует викифицировать. Пожалуйста, оформите её согласно общим правилам и указаниям.

Местное самоуправление — в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление — понятие многогранное. Это одна из основ конституционного строя; форма народовластия, уровень публичной власти, организационно обособленный от органов го­сударственной власти; форма самоорганизации граждан по месту их жительства.

Высшей целью местного самоуправления в Российской Федерации является объединение людей для организации самостоятельного реше­ния вопросов своей жизнедеятельности, управления землей и другими объектами муниципальной собственности. Через местное самоуправ­ление реализуются большинство прав и свобод человека и граждани­на.

Местное самоуправление призвано способствовать укреплению российской государственности, формированию начал гражданского общества.

Теория местного самоуправления

Местное самоуправление — одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление — децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ. Теоретические основы учения о местном самоуправлении разработаны в первой половине 19 века французским государственным деятелем и историком Токвилем, немецкими учёными-юристами Гнейстом, Штейном и другими.

Теория свободной общины

Продукт развития городов и городских общин в Европе.

Основные идеи теории свободной (естественной) общины заключаются, во-первых, в наличии у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами; во-вторых, в обязанности государства уважать свободу общинного самоуправления; в-третьих, в определенной первичности общинного самоуправления перед государственным управлением.

В целом эта теория сформировалась в первой половине XIX в. Ее правовые истоки, находившиеся в бельгийском и французском праве, получили теоретическое развитие в трудах Туре, Токвиля, Гербера, Аренса и др. Особый упор в ней делается на то, чтобы под­черкнуть общность людей, живущих на соответствующей территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть сообщества, основой которого является не только совместность проживания и интересов, но и духовная близость людей (укрепляемая зачастую религиозным единством).

Общественная теория самоуправления

Эта теория, пришедшая на смену теории свободной общины, так же в своей основе исходила из противопоставления государства и общины. Ее основатели и исследователи брали за основу не столько самоуправляющуюся общину как субъект права на самоуправление, сколько содержание коммунальной деятельности. Существуют как бы две категории дел: собственно государственные и дела общественные. Вторые —это преимущественно хозяйственные дела; они не имеют политического характера и должны решаться органами, создаваемыми местным сообществом, а не государством.

Определяя суть этой теории, Н.М. Коркунов писал: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов —политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами».

Существенным недостатком общественно-хозяйственной теории было и то, что с ее помощью невозможно разграничить дела собственно общинные (местные) и государственные, порученные для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства

Государственная теория самоуправления

Пришедшая на смену общественно-хозяйственной государственная теория самоуправления существенно изменила подход к определению отношений «община — государство».

Согласно этой теории, местное самоуправление рассматривается как форма распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями. Важнейшая причина такого распределения состоит в том, что центр не в состоянии осуществлять управление обширной страной; к тому же он ни перед кем не несет ответственности, может игнорировать различия в местных условиях, быть консервативным в своих идеях, приемах власти, не справляться с большим объемом властных функций и т.д. Отсюда возникает необходимость в определенной автономии мест. Соответственно это поставило проблему разграничения полномочий между центральными и местными органами власти.

Основоположники этой теории, Рудольф фон Гнейст и Лоренц фон Штейн, «видели в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество задач государственного управления». Правда, при важной особенности: местное самоуправление осуществляется не чиновниками (если это было бы так, вместо местного самоуправления налицо имелось бы административное управление), а при помощи местных жителей и посредством их самоорганизации.

Проблема данной теории в том, что она слишком явно противопоставляет земство и казну – что может приводить к порождению самых злых политических недугов.

Вся проблемность данной теории явилась следствием неразработанности конкретных систем полномочий местного самоуправления (сложилось ошибочное представление о полной автономности местного самоуправления в этой теории, но это не может быть так в силу самой ее сути, выраженной ее идеологами).

Теория дуализма

Развитие государственной теории.

Говорит об общественно-государственной природе местного самоуправления, которая создает условия (возможности), способствующие обеспечению через него (местное самоуправление) эффективной двусторонней связи между человеком и государством, между гражданским обществом и государством.

Двойственная природа местного самоуправления, которая служит основой теории муниципального дуализма, получила развитие в последнее десятилетие XX в. В значительной степени она связана с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов местного самоуправления, так как возводит в абсолют какой-либо один из признаков местного самоуправления.

Теория дуализма разработана еще недостаточно, однако ее содержание характеризуют следующие признаки:

— наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;

— невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;

— реализация органами местного самоуправления функций публичного и частноправового характера;

— сочетание в местном самоуправлении государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;

— выполнение органами местного самоуправления полномочий, делегированных государством;

— наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

Теория муниципального социализма

Важное значение имеет понимание муниципального социализма как массовой муниципализации общественно полезной инфраструктуры предприятий муниципального хозяйства в интересах населения — либо в основном без извлечения «городом» прибыли в виде платежей населения (с сохранением платежей от хозяйствующих единиц) и предоставление гражданам безвозмездных коммунальных и социальных услуг; либо же, при сохранении платежей в том числе и населения, их концентрация в руках муниципальных органов, направление на улучшение качества соответствующих услуг и их предоставление гражданам с учетом материального положения.

Хозяйственные модели муниципального социализма

• Коммунальная система

(жители принимают участие в оплате потребляемых ими муниципальных услуг наряду с иными субъектами, орган местного самоуправления осуществляет накопление финансовых ресурсов и их дальнейшее расходование на общественные нужды через систему муниципального заказа)

• Коммунально-рентная система

(участие органов местного самоуправления не только в распределении муниципальных заказов, но и в сфере использования экономических ресурсов территории (земля и другая недвижимость), оказания отдельных услуг на базе объектов муниципальной собственности)

• Коммунально-рентная система + муниципальные предприятия как полноценные хозяйствующие субъекты, существующие ради полного обеспечения местных жителей доступными услугами

История местного самоуправления в России

Первыми земскими реформами можно признать меры по совершенствованию земского правления, предпринятые Иваном IV. Уже в начальном периоде его цар­ствования стала складываться официальная, стройная структура земского самоуправления как службы царской. Земские избы выступали в роли координационных центров самоуправления. Нормативной базой земских преобразований был «приговор царский о кормлении и службах» (1555-1556). Главной идеей этого нор­мативного акта было то, что за самоуправлением признавался статус службы царской, основанной на принципе: «безо лжи и без греха в правду» службы как службы, делегированной на места верховной властью. Таким образом, самоуправление признавалось и расценивалось как «государева служба».

В отличие от стран Западной Европы, где самоуправ­ление развивалось прежде всего в городах, в России города не играли важной роли в экономической и политической жизни страны. Русский город был прежде всего не торгово-промышленным, а пра­вительственным и военным центром, поэтому и в населении его преобладал служилый военный элемент. Формирование российской государственности, проходившее в условиях постоянного освоения новых территорий (колонизации земель), удержания их и управле­ния новыми территориями, усиливало военную и административную структуры российского государства. Современные российские иссле­дователи приходят к выводу: «В этих условиях общественное само­управление и автономия городов не имели стимулов для развития».

Реформы Петра I

Реформы местного самоуправления, инициированные Пет­ром I, продолжались более тридцати лет. В 1689 г. города получили некоторую независимость от государственных чиновников (воевод и т.д.): в ряде вопросов требовалось согласие городского общества через выборных старост и сотских. Реформирование городского управления было связано с учрежде­нием в 1718 г. магистратов. В 1721 г. принимается решение о присво­ении Петербургу звания Главного магистрата. Регламентом Главного магистрата было введено новое деление тяглого посадского населе­ния. К Верхнему слою городского населения были отнесены две гиль­дии, первая — банкиры, крупные (знатные) купцы, доктора, аптекари, мастера высших ремесел; вторая — мелочные торговцы и простые ремесленники, объединенные по цеховой принадлежности. Эти две гильдии «регулярных граждан» представляли высшие и средние слои городского населения, избирали членов магистрата — президента, двух бургомистров и четырех ратманов. Основная масса городского населения, «обретавшаяся в наймах, в черных работах и т.д.», вы­бирала своих старост и десятских, которые имели право «доносить» магистрату о своих нуждах и просить об их удовлетворении. В целом, петровские реформы развивали единую систему государственного управления за счет вписывания в нее институтов самоуправления.

Жалованная грамота городам 1785 года

Очередная попытка проведения радикальной реформы городского самоуправления связана с принятием в 1785 г. «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи». При подготовке этого правового акта, в котором впервые реализовано законодатель­ное закрепление местного самоуправления, был использован систе­матический свод обширного законодательного материала с примене­нием остзейских, шведских, прусских законоположений. Политика, проводимая Екатериной II, в этой реформе сводилась к «установле­нию общественных союзов и корпораций, по форме самоуправляющих, по существу служащих подчиненными органами коронной администрации».

В истории местного самоуправления России реформа Екатери­ны II заняла особое место. Это подчеркнул Президент Российской Федерации своим Указом от 10 июня 2012 г. «О дне местного само­ управления». В п. 1 говорится: «Установить День местного самоуправ­ления и отмечать его 21 апреля, в день издания в 1785 г. Жалован­ной грамоты городам, положившей начало развитию российского законодательства о местном самоуправлении». Отметим также, что одновременно была принята «Жалованная грамота дворянству» т.е. были утверждены дворянская и городские формы представительства и соответственно самоуправления.

В соответствии с «Городовым Положением» 1785 г. раз в три года губернатором должно было созываться собрание общества градского. В этом собрании могли участвовать с правом голоса лишь крупные предприниматели из разряда именитых граждан и купцы двух пер­вых гильдий, право участия в нем ограничивалось имущественным цензом. Городское хозяйство и управление осуществляли две думы: общая и шестигласная. Общая дума состояла (под председательством город­ского головы) из гласных от всех разрядов и имела распорядительные полномочия. Шестигласная, состоявшая из шести членов по одному от каждого из шести состояний, была исполнительным городским учреждением и действовала постоянно, собираясь еженедельно.

В соответствии с принципами формирования органов го­родского самоуправления, например, Московская общая дума при своем открытии в 1786 г. имела следующий социальный и количе­ственный состав: 1 городской голова, 15 гласных от настоящих город­ских обывателей, 3 гласных от гильдейского купечества, 16 гласных от цехов, 12 гласных от иностранных гостей, 16 гласных от иностран­ных купцов, 1 гласный от именитых граждан, 15 гласных от посадских.

К компетенции городских дум по «Городскому Положению 1785 года» (ст. 167) было отнесено:

1) прокормление и содержание городских жителей;

2) предотвращение ссор и тяжб города с окрест­ными городами и селениями;

3) сохранение в городе мира, тишины и согласия;

4) наблюдение порядка и благочиния;

5) обеспечение го­рода привозом необходимых припасов;

6) охрана городских зданий, поддержание в должном состоянии городских площадей, пристаней, амбаров и магазинов;

7) приращение городских доходов;

8) разреше­ние сомнений и недоразумений по ремеслам и гильдиям.

Жалованная грамота городам позволяет сделать вывод о том, что в России к тому моменту получают развитие ценности местного самоуправления, представляющие всеобщее значение, создающие условия буржуазного развития при остающихся без изменения основах государственной организации. В принятии этого поистине революционного акта, значительно опередившего свое время, необходимо признать стремление к системному характеру регулируемых проблем.

Земские и городские реформы второй половины XIX - начала XX веков

В развитии земского периода местного самоуправления можно вы­ делить три этапа: первый — с принятия «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. до принятия «Положения о земских учреждениях» 1890 г., а также от «Городового положения» 1870 г. до «Городового положения» 1892 г.; второй — с принятия По­ложений 1890 и 1892 гг. до реформ местного самоуправления Времен­ного правительства (март 1917 г.); третий этап — реформы Времен­ного правительства.

Реформы 1864-1870-х годов

Наиболее значимым этапом реформы местного самоуправления в истории дореволюционной России стали Земская и Городская ре­формы второй половины XIX в. Принятие «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. и «Городового положения» от 16 июня 1870 г. впервые в истории России корен­ным образом изменило основу организации местного управления. На смену самоуправлению патриархальному и сословному пришли всесословные выборные учреждения — земства.

Земские реформы были частью общегосударственных. При этом в общественном мнении дебатировался вопрос о возможности Конституции и конституционного правления в России. Однако пре­ обладающим было суждение о том, что политическим реформам должны предшествовать реформы административные, а населению до введения политического самоуправления в государстве надо дать школу участия выборных лиц в самоуправлении местном. Опыт многих веков собственной истории развития начал самоуправления не учитывался; при создании земских учреждений в качестве образ­цов рассматривалось местное самоуправление в ряде западных стран, в особенности в Англии.

В соответствии с реформами в систему учрежденных земских ор­ганов входили: избирательные съезды (выборы гласных по куриям), уездные и губернские земские собрания (распорядительные органы), уездные и губернские управы (исполнительные органы).

Земские органы избирались разными сословиями местного обще­ства. В соответствии со ст. 16 Положения 1864 г. уездные земские собрания состояли из выборных лиц — гласных. Выборы уездных гласных проводились по трем куриям: 1) на съезде уездных землевла­дельцев; 2) на съезде городских избирателей —в городах, входивших в состав уездов; 3) на съезде выборных от сельских обществ.

Право на участие в выборах давал не только земельный ценз, но и имущественный — владение недвижимой собственностью, промышленным, торговым или хозяйственным предприятием. Зем­левладельцы, не имеющие полного ценза, участвовали в выборах вскладчину. Сельские общества (крестьяне) участвовали в выборах на бесцензовой основе. Они избирали представителей на волостные сходы. В свою очередь волостные сходы избирали выборщиков, которые на уездных собраниях избирали гласных.

Предметом деятельности земств стали дела хозяйственно-культур­ного характера: заведование имуществом, капиталом и денежными сборами земства; содержание находившихся в ведении земств зданий, сооружений, путей сообщения; меры обеспечения народного продо­вольствия; заведование земскими благотворительными учреждения­ми; попечение о строительстве церквей; попечение о развитии мест­ной торговли и промышленности; участие в попечении народного образования, здравоохранения; исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления и т.д. (ст. 2 По­ложения).

Правительство опасалось самостоятельности земств и ограничи­вало их участие в управлении делами общества. Местная правитель­ственная администрация сохранялась. Таким образом, на местах было две системы управления: самоуправление земств и городов; управле­ние государственное. Хотя в соответствии с законодательством зем­ские и городские органы самоуправления были самостоятельными в своих делах, в целом они находились под контролем государствен­ных исполнительных органов — губернатора и министерства вну­тренних дел. А существовавшие на местах органы правительственной администрации не были подконтрольны земствам.

В последующие годы наблюдалось постоянное урезание прав земств. Уже через два года, в ноябре 1866 г., были существенно огра­ничены независимые источники их бюджета, в 1874 г. — компетенция в сфере народного образования, в 1867 г. издания земств подчинены губернаторской цензуре и т.д. Управление земскими учреждениями находилось в сфере ведения министерства внутренних дел. Устанавливался судебный и админи­стративный контроль. Постановления органов местного самоуправ­ления могли опротестовываться и отменяться губернатором. Допуска­лось и прямое губернаторское управление земскими делами.

Реформы 1890-1892-х годов

Таким образом, налицо было устойчивое, постоянно существу­ющее недоверие правительственной администрации к первым все­ сословным учреждениям России. Логическим завершением этого процесса стала «земская контрреформа» 1890 г. Новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» имело явно реакци­онный характер и было направлено на усиление позиций аппарата государственных учреждений. Тем не менее, необходимо отметить, что в силу тех или иных исторических причин в ходе реформирования местного самоуправления в 1864-1870-х годах заимствовался английский опыт (как отмечалось ранее). В то же время в Англии местное самоуправление строилось на общественно-хозяйственной теории местного самоуправления, предполагавшей независимость органов местного самоуправления от государства. Применение данной теории в Англии обуславливалась местными историческими и политическими особенностями, в то же время в России существовал совершенно иной опыт местного самоуправления и иные социально-политические условия. Применение английского опыта на российской почве закономерно спровоцировало возникновение оппозиционного характера местных органов в отношениях с центральной властью, что только препятствует становлению общественного баланса и может рассматриваться только как свидетельство неготовности общества к навязанному типу организации земских органов.

И поэтому на новом этапе на вооружение была взята государствен­ная теория местного самоуправления, что и было отражено в Положе­нии о земских учреждениях 1890 г. и в Городовом положении 1892 г. Пересмотр ранее принятых актов связывался разработчиками новой реформы с тем, что «главные причины существующего неустрой­ства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений является «естественным последствием усвоенного в 1864 г. нашим законодательством взгляда на земство и его интересы как на нечто особое от государства и его потребностей... Отсюда происходит отсут­ствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный между ними антагонизм».

При формировании уездных земских собраний главной задачей стало их укрепление «благородной частью» местного населения, из всесословных они становятся сословными. Для избрания глас­ных теперь в уезде проводятся два земских избирательных собрания, в которых могут участвовать лишь лица, обладающие собственностью на землю и имущество в определенных размерах. В первом собрании участвуют дворяне; во втором — прочие лица. Крестьяне в таких из­бирательных собраниях не участвовали, для их представительства в уездных земских учреждениях действовал такой порядок: сельские сходы посылали своих представителей на волостной сход, на нем определялись кандидаты в гласные уездного земского собрания, из их числа губернатор назначал гласных. Для каждого разряда особым поуездным расписанием определялось число гласных.

Результатом стало преобладание государственных начал в местном самоуправлении. Это было достигнуто, во-первых, за счет развития возможностей влияния на решения земских собраний со стороны го­сударственной администрации; большинство из них вступало в силу после утверждения министром внутренних дел или губернатором. Во-вторых, земские исполнительные органы, ранее подчинявшиеся земским собраниям, были поставлены в непосредственное подчине­ние губернаторам.

Причем Положение 1890 г., сохранив губернское земское собрание и губернскую земскую управу, ввело новый ин­ститут — губернское по земским делам присутствие. В него входили губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, про­курор окружного суда, от земства — председатель губернской земской управы и один губернский гласный. Каждое решение земства должно было проходить через присутствие, и это усиливало административ­ный контроль в отношении местного самоуправления. Нельзя также не отметить, что земская служба признавалась государственной.

Особенностью земских реформ в Рос­сии было то, что они не касались низового звена — волости, отдель­ных населенных пунктов. Там действовали органы крестьянского (общинного) самоуправления — сельский сход и сельский староста. Сельский сход решал земельные вопросы, семейные разделы, избирал сельского старосту, сборщика податей и др., осуществлял расклад­ку податей и так называемое самообложение (т.е. сборы с крестьян на общественные нужды). Волость была административной единицей. Но здесь тоже суще­ствовали элементы самоуправления — волостной сход, состоявший из крестьян, избиравшихся от каждого сельского общества (по уста­новленным нормам). Исполнение решений волостного схода возла­галось на волостного старшину, утверждаемого в должности земским начальником. Последний был органом надзора за крестьянскими учреждениями, выступал как административное лицо и судебная ин­станция. Земский начальник утверждался в должности министром внутренних дел.

В основном местное самоуправление оставалось в России неизмен­ным в начале XX в. После того как начала работать Государственная дума, вновь встал вопрос о реформе земского и городского самоуправ­ления. Прежде всего актуальным было введение первичной земской единицы — волостного самоуправления. В 1908 г. Правительство внесло в Думу проекты положений о поселковом и волостном управлении. Од­нако их рассмотрение растянулось на многие годы, а затем было ото­ двинуто вставшими перед страной военными проблемами.

Реформы Временного Правительства

Задачи, поставленные перед собой Временным правительством в 1917 г., свидетельствовали о стремлении достроить систему местно­го самоуправления, рожденную реформами 1864-1892 гг. Была суще­ственно расширена география земских учреждений. В дополнение к уже существующим губернскому и уездному земствам Временным положе­нием от 17 мая 1917 г. создано волостное земское управление, 15 июля 1917 г. принято Положение о поселковом самоуправлении, в городах с населением свыше 150 тысяч жителей вводились районные думы.

На уровне волости представительным органом местного самоу­правления стало волостное земское собрание; оно состояло из глас­ных, число которых определялось от 29 до 50 на волость. Исполни­тельным органом становилась волостная земская управа.

Принимались меры к укреплению органов самоуправления. В со­став земских собраний могли входить лишь избранные гласные, долж­ностным лицам и представителям ведомств это запрещалось. Земские служащие теперь не утверждались по административной вертикали и получили право на профсоюзные объединения. Укреплялась финансовая основа земств, расширялись их права. В частности, к их ведению отнесли милицию (должность начальни­ка милиции замещалась решением уездной, городской управы, и он отвечал перед земством за работу милиции), заведование школьным делом, устройство бирж труда, оказание юридической помощи насе­лению и др.

Надзор за земствами сохранялся, он возлагался на губерн­ских и уездных комиссаров. Однако надзор состоял не в утверждении или отмене актов, а во внесении протестов в административные от­делы окружных судов, и лишь в случае нарушения закона. Временное правительство не строило препятствий объединению земств в союзы и товарищества для развития своей деятельности. 9 июня 1917 г. законом были утверждены Правила о товариществах, союзах и съездах земских учреждений. А двумя днями ранее, 7 июня 1917 г. Временное правительство утвердило Положение о Всероссий­ском земском союзе.

С февраля по октябрь 1917 г. из принятых актов почти половина (44) была посвящена вопросам местного самоуправле­ния. В этом факте можно видеть как содействие упрочению самостоя­тельности местного самоуправления, так и свидетельство понимания необходимости надежной системы управления, способной оперативно обеспечивать на местах реализацию идей центральной власти. При со­хранении и развитии организационной обособленности определенная за­висимость местного управления от центральных органов все-таки сохранялась. Наиболее важные постановления представительных органов местного самоуправления утверждались министром внутренних дел, все остальные вводились в действие при отсутствии протеста губернского и уездного комиссаров. Функции контроля правительственной администрации над деятельностью органов местного самоуправления сохранялись.

Советский период организации власти на местах

Уже в ходе событий 1905-1907 гг. во многих городах создавались новые органы местной власти — Советы рабочих депутатов, заменявшие собой подконтрольные правительству органы городского, а также административного управления.  В основе понятия «Со­вет» лежали представления о демократии как правлении, осущест­вляемом самим народом с помощью избираемых им коллегий вы­борных лиц, заседающих в органе власти, советующихся друг с другом по поводу предстоящих решений и принимающих их посредством демократического большинства.

Вскоре после победы большевиков в октябре 1917 г., знаменовавшей победу власти Советов, мы наблюдаем отказ от официальной концепции местного самоуправления. Господству­ющей стала концепция местных Советов как части единой общего­сударственной советской власти. Каждый Совет, вплоть до сельско­го, поселкового, теперь рассматривался как орган государственной власти, действующий от имени Советского государства, входящий в систему государственных органов. Само государство создавалось как объединение Советов, а Советы при этом рассматривались как «работающие корпорации», самостоятельно принимающие решения, исполняющие их и контро­лирующие этот процесс. Идеологемой, которая довольно умело использовалась при соз­дании нового государственного аппарата, не предусматривающего местного самоуправления, было утверждение, что у нас «вся госу­дарственная власть стала самоуправлением, а самоуправление стало государственной властью».

После Октябрьской революции 1917 г. сначала звеньями территориальной системы были село — волость — уезд — губерния — РСФСР, затем село — волость — район — область — РСФСР. В 30-е годы в резуль­тате реформирования административно-территориального деления в сельской местности на смену волости приходит сельсовет; тогда же на смену уезду приходит район, на смену губернии — область.

Нормы представительства на выборах в городах были меньше, чем в сельской местности, это позволяло избрать в Советы больше рабочих. В городах депутаты городских Советов избирались в основном по заводам и фабрикам (так называемый производственный принцип), что тоже давало преиму­щество рабочим депутатам, по месту жительства (территориальный принцип) голосовало в основном неработающее население. Были и другие особенности формирования органов власти: от уча­стия в выборах отстранялись те слои населения, которые были от­ несены к эксплуататорским и контрреволюционным элементам; из­бирательное право в тот период не было тайным (как, впрочем, и при земствах) — депутатов избирали на собраниях избирателей открытым голосованием, тайное голосование в стране было введено лишь Кон­ституцией СССР 1936 г.

До 1936 года в стране применялась система так называемых многостепенных выборов. При ней население прямыми выборами избирало лишь де­путатов сельских Советов в деревнях и селах и депутатов городских Советов в городах. По всем последующим звеньям избирались уже не депутаты, а делегаты съездов Советов нижестоящими Советами или съездами Советов из числа депутатов и делегатов данных Со­ветов и иных достойных граждан. Такой порядок, с одной стороны, облегчал выборы, делал их проще и дешевле. Проводить прямые вы­ боры по всей стране было бы трудно. С другой стороны, и это более существенно, непрямые выборы были средством фильтрации состава Советов. Такие выборы позволяли на каждом следующем этапе отсекать от участия в осуществлении советской власти нежелательных лиц.

Конституция 1936 г. вводит прямые выборы и унифицированную систему органов государства. На местах существуют три звена мест­ных органов государственной власти: областные (и соответствующие им по уровню) Советы; районные, городские Советы; сельские (по­селковые) Советы депутатов трудящихся.

Упорядочивается система исполнительных органов Советов — на местах повсеместно такими органами стали исполнительные ко­митеты местных Советов. Они избираются Советами только из числа своих депутатов. Решают исполкомы все вопросы, которые отнесены к ведению местных Советов, кроме тех, которые могут быть решены исключительно самими Советами (так называемая исключительная компетен­ция Совета, круг ее вопросов очень узок). Вводится система двойного статуса исполкомов — это органы соответствующего Совета и вместе с тем исполнительные и распорядительные органы государства. Они вхо­дят в систему исполнительно-распорядительных органов, это органы государственного управления.

Вышестоящие Советы руководят нижестоящими Советами, на­правляют их деятельность. Вместе с тем они имеют право отменить решения нижестоящих Советов, причем по основаниям не только незаконности, но и нецелесообразности их актов. Сами же Советы не имеют права ни опротестовать, ни обжаловать решения вышесто­ящих Советов. То же самое —для исполнительных комитетов. Конституция СССР 1977 г. сохранила эту систему. Но есть прин­ципиальное новшество —теперь органы власти именуются Советами народных депутатов.

Местные Советы, их исполкомы и депутаты уделяли большое вни­мание работе с наказами избирателей. На основе наказов, полученных депутатами, исполком Совета формировал план реализации наказов, который утверждался на сессии местного Совета и становился такой же обязательной ча­стью программы его деятельности, как и план экономического и со­циального развития соответствующей территории.

Таким образом, формально местные Советы вели разнообразную активную работу. На деле же все десятилетия советской власти мест­ные Советы, являясь официально полновластными, как часть единой общегосударственной власти, были слабыми органами, как и все иные Советы вместе взятые. Причин было много. Основные из них таковы:

1) Советы быстро стали зависимыми от исполнительных органов;

2) И Советы, и исполкомы зависели от соответствующих партийных комитетов, поскольку они зачастую подменяли органы советской власти или предопределяли содержание их решений;

3) Существовал так называемый номенклатурный порядок формирования Советов, когда партийный орган перед очередными выборами подбирал кандидатов в депутаты, представлявших рабочих, крестьян, учителей и т.д., обеспечивал их избрание в Советы на без­альтернативной основе, мало думая о том, насколько эти люди под­ходят для депутатской работы. В итоге они послушно подчинялись воле партийного руководства. Причем далеко не всегда депутаты были связаны со своими избирателями, поскольку их выдвигали трудовые коллективы, а избирало население по месту своего жительства (не­ редко депутат работал в одном микрорайоне, проживал в другом, а из­бирался в третьем);

4) Советы собирались не часто — один раз в два, три, четыре месяца; остальное время депутаты находились в своем трудо­вом коллективе, поэтому не имели нужных навыков работы в пред­ставительном органе власти;

5) Советы решали узкий круг вопросов, в основном дей­ствовали исполкомы;

6) Материальная база Советов часто была слабой, нахо­дившиеся на территории Совета предприятия — тогда, естественно, государственные — могли решать гораздо больше задач в части удов­летворения потребностей населения.

Начиная шаги по перестройке, М.С. Горбачев и его сторонни­ки хотели укрепить позиции непосредственно Советов. Для этого, в частности, были введены должности председателей Советов наря­ду с существовавшими должностями председателей исполнительных комитетов. Однако это не дало существенного эффекта, тем более что партия старалась продвинуть на пост председателя Совета соот­ветствующего (районного, городского и т.п.) секретаря партийного комитета.

Возрождение местного самоуправления в России в 80-90-е годы ХХ в.

Современный этап формирования местного самоуправления начал­ся в период существования СССР. Возрождение местного самоуправ­ления связывается с началом перестройки. Когда на повестку дня встал вопрос о существенном демократическом преобразовании общества, от­казе от административно-командной системы, намечаемые решения так или иначе связывались с упрочением власти народа и его представитель­ных органов — Советов.

Закон СССР 1990 г.

Первым практическим шагом на пути введения местного само­ управления стало принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об об­щих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Если судить по его содержанию, можно видеть, что речи об отказе от природы местных Советов как органов государственной власти еще не было. Скорее всего, данный Закон воплощал теорию, по которой мест­ные Советы воплощали два начала — органов государственной власти и местного (народного) самоуправления.

Основными органами местного само­ управления провозглашались представительные органы — местные Советы народных депутатов.

Организация деятельности местного самоуправления строилась на основе принципа полновластия Советов. Депутаты местных Советов избираются гражданами непосредственно. Иные органы местного са­моуправления создаются местными Советами. Наиболее значительные вопросы местной жизни граждане могут решать непосредственно (через местные референдумы, собрания, сходы, а также органы территори­ального общественного самоуправления).

Характерной особенностью этого Закона стало признание необхо­димости обеспечения экономической независимости и самостоятель­ности органов местного самоуправления. Развитие местного хозяйства связывается с наличием коммунальной собственности (позже в России ее стали называть муниципальной собственностью), широкими бюд­жетными правами. Органы местного самоуправления получали зна­чительную стабильную доходную базу, которую составляли местные налоги, а также налоги на прибыль местных предприятий, подоход­ный, земельный, с производственных кооперативов (полностью), ча­стично по стабильным нормативам —с оборота, плата за природные ресурсы и др.

Принимая во внимание, что Закон СССР «Об об­щих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» имел рамочный характер, компетенция органов местного самоуправ­ления была определена в нем лишь в общем плане. Детализацию и определение компетенции органов местного самоуправления раз­ных уровней должно было осуществить законодательство союзных и автономных республик.

В период разработки Закона СССР 1990 г. базовыми территориями местного самоуправления признавались города и районы. У разра­ботчиков не было единой позиции в отношении роли сельсоветов. И только после долгих дискуссий в проект Закона было внесено положение о том, что первичным территориальным уровнем само­ управления могут быть сельсовет и поселок.

Закон СССР 1990 г. не давал определения вопросов местного зна­чения (это дело союзных республик, из которых состоял Союз ССР), но четко устанавливал, что местные Советы коллегиально с широким привлечением населения самостоятельно разрабатывают и утвержда­ют планы социально-экономического развития территории в пределах имеющихся полномочий и ресурсов; утверждают и исполняют бюд­жеты соответствующих территорий; устанавливают местные налоги, сборы и пошлины, ставки налога с прибыли для предприятий и дру­гих объектов коммунальной собственности; предоставляют льготы по налогам и платежам, поступающим в местный бюджет; управляют и распоряжаются коммунальной собственностью. Решения местных Советов, принятые в пределах их полномочий, обязательны для ис­полнения всеми расположенными на их территории предприятиями, организациями, учреждениями, кооперативами, общественными ор­ганизациями и их органами, должностными лицами и гражданами.

Хотя, казалось бы, реализовывалась целевая установка на демо­кратический вариант развития местного самоуправления, вертикаль отношений еще сохранялась в системе местных Советов. В Закон 1990 г. были внесены изменения, суть которых заключалась в том, что «решения местных Советов народных депутатов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах своей компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижесто­ящими Советами народных депутатов, их исполнительными и рас­порядительными органами». Надо иметь в виду, что на тот момент в круг местных Советов включались три звена — краевые, област­ные, районные и городские, сельские и поселковые. Указанная норма фактически предполагала сохранение принципов демократического централизма и двойного подчинения в организации власти на местах.

Становление местного самоуправления в Российской Федерации

При реформе Конституции 24 мая 1991 г. название ее раздела VII «Местные органы государственной власти и управления в РСФСР» было дополнено словами «Местное самоуправление». А в наимено­вании первой главы раздела — гл. 17 «Местные Советы народных депутатов» были добавлены слова «и органы территориального об­щественного самоуправления». В концептуальных решениях уже на­чинают просматриваться подходы принципиально иного рода, чем на союзном уровне. В ст. 137 Конституции, с которой начинается гл. 17, при перечислении местных органов государственной власти уже не называются районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы. Хотя по обшей статье Конституции (ст. 85) все Советы являются единой системой представительных органов госу­дарственной власти, в ч. 1 ст. 138 Конституции уже четко говорится о местном самоуправлении: «Местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных де­путатов как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредствен­ной демократии».  Характерно, что в принятом 6 июля 1991 г. Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» местные Советы назывались представительными органами власти — без слова «госу­дарственной».

Закон от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» стал важным этапом в развитии местного самоуправления. По Закону местное самоуправление рассматривается как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответствен­ность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных осо­бенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, кон­ституций и законов республик в составе РСФСР. В целом, это определение сохранилось в законодательстве в дальнейшем (в действующем по состоянию на январь 2022 года Федеральном закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

На смену исполкомам местных Советов пришла «местная админи­страция». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не явля­лась органом соответствующего местного Совета. Совет как коллегиальный орган, внешне сохраняя ведущее положение, в то же время теряет в пользу администрации многие свои полномочия. Местная администрация, чья деятельность организуется на принципе единоначалия, получает существенные исполнительно­ распорядительные полномочия. Закон вводит институт главы мест­ной администрации, который, получая мандат от населения непо­средственно, фактически приобретает статус первого должностного лица местного самоуправления.

Таким образом, стала создаваться жесткая вертикаль исполнительной власти, звенья которой — главы админи­страций — практически полностью зависят от того, кто их назначает и смещает, т.е. от вышестоящего руководства. Фактически статус местных администраций и их глав был выведен за рамки целого ряда норм Закона РСФСР 1991 г., прежде всего в части подотчетности и ответственности местной администрации и ее главы перед Советом и населением». По своему правовому, да и фактическому статусу гла­ва местной администрации стал скорее представителем государства на территории соответствующего Совета, чем субъектом местного самоуправления. «Прописанный законом правовой механизм сдер­жек и противовесов внутри системы местной власти был существенно нарушен».

В напряженных событиях осени 1993 г. Президент РФ своими ука­зами прекратил деятельность Съезда народных депутатов РФ и Вер­ховного Совета РФ, а затем и многих представительных органов вла­сти субъектов РФ (остальные самораспустились или были распущены главами администраций субъектов РФ). А Указами Президента РФ от 9 октября и 26 октября 1993 г. была прекращена также деятельность районных, городских, поселковых и сельских Советов, их функции стали выполнять соответствующие местные администрации. Пре­зидентские указы нанесли довольно ощутимый удар по ранее демо­кратически избранным представительным органам местного само­управления. Новые представительные органы предстояло избрать в последующие полтора-два года, фактически это растянулось на бо­лее длительные сроки.

Указом Президента от 26 октября 1993 г. утверждено «Положе­ние об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». В нем были обозначены следующие контуры системы местного самоуправ­ления:

• в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек — собрания, сходы граждан и выборный глава местного са­моуправления;

• с населением до 50 тыс. —выборное собрание пред­ставителей и выборный глава местного самоуправления (глава ад­министрации);

• свыше 50 тыс. — выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;

• в сельских районах — глава местного самоуправле­ния (глава администрации), без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления входящих в район поселений;

• на территориях сельсоветов — глава местного самоуправления (глава администрации) тоже без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Федеральный закон 1995 г. отказался от концепции «местного (территориального) сообщества». В развитие Конституции он дает право участия в местном самоуправ­лении населению, т.е. всем лицам, проживающим на соответствующей территории. В соответствии с Конституцией Закон закрепил территориальные основы местного самоуправления, предусмотрев его существование в городских и сельских поселениях — муниципальных образованиях. Вопрос о том, сколько будет уровней местного самоуправления и муниципальных образований, был оставлен на усмотрение субъектов; в практических решениях получился большой разнобой, когда были и один, и два уровня муниципальных единиц. В систему органов мест­ного самоуправления Закон включил представительные органы мест­ного самоуправления и глав муниципальных образований, которые могли избираться либо населением, либо представительным органом муниципального образования. Закон закрепил экономические и фи­нансовые основы местного самоуправления.

В большинстве городов представительные органы и главы городских администраций (до этого назначались) местного самоуправления были избраны только в 1997 году, а в районах только в 2006 году.

Реформа 2003—2009

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая должна была закончиться к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступил в силу. Однако, по признанию Дмитрия Медведева, реального самоуправления в России не было создано даже к 2011 году: «Муниципалитеты — это органы местного самоуправления. Формально не государственные, но мы же понимаем, что это такое же государство».

Муниципальные образования

До 2003 года муниципальные образования делились на следующие категории:

• муниципальные образования верхнего уровня — районы (уезды), города, (рабочие) посёлки, к ним примыкали внутригородские городские муниципальные образования городов федерального значения и (с первой половины 2000-х) муниципальные образования, в состав которых входили сельские населённые пункты;
• муниципальные образования, входившие в состав муниципальных образований верхнего уровня (муниципальные образования второго рода)
  • города, посёлки (рабочие посёлки, поссоветы, поселковые округа), станицы, сельские округа (волости, сельсоветы) и проч.;
  • внутригородские районы.

Муниципальные образования районы (уезды), как правило, были образованы в границах соответствующих административно-территориальных единиц. Муниципальные образования со статусом городов и посёлков создавались, как правило, в границах соответствующих городов и посёлков областного (краевого) подчинения (это являлось обязательным для закрытых административно-территориальных образований). Города и посёлки в качестве муниципальных образований выделялись в Санкт-Петербурге. В Калининградской области уже со второй половины девяностых для трёх городов с подчинёнными населёнными пунктами использовалось наименование городской округ, в Воронежской области для Борисоглебска — город-район. В городах федерального значения Москве (до 1996 года) и Санкт-Петербурга в качестве внутригородских муниципальных образований выделялись муниципальные округа. Кроме Москвы (до 1996 года) и Санкт-Петербурга, муниципальные округа выделялись в Ярославской области, в которой они функционально соответствовали районам в других регионах Российской Федерации. Во Владимирской области наравне с районами и городами в 2000-х выделялись округа. В Карелии Вепсская национальная волость являлась самостоятельным муниципальным образованием. В Ненецком автономном округе существовали сельсоветы окружного подчинения.

Возможные отклонения в соотношении административно-территориальных единиц и муниципальных образований:

• муниципальное образование со статусом района на территории города регионального подчинения;
• муниципальное образование со статусом города на территории административного района
• муниципальное образование со статусом района или муниципального округа, города на территории административно-территориального района и не входившего в район города;
• два муниципальных образования на территории административного района или города регионального подчинения (в одном случае в Свердловской области даже три).

В первой половине 2000-х до реализации появились следующие муниципальные образования верхнего уровня, составленные исключительно сельскими населёнными пунктами:

• муниципальные образования Эвенкийского автономного округа, с момента упразднения муниципальных районов в 2001—2002 годах находившиеся непосредственно под окружным управлением, до образования Эвенкийского муниципального района;
• ЗАТО Видяево — административный центр был преобразован в сельский населённый пункт в 2002 году;
• ЗАТО Михайловский — образовано сельскими населёнными пунктами.

На уровне муниципальных образований, подчинённых муниципальным образованиям верхнего уровня, выделялись:

• внутригородские районы (округа);
• города, посёлки (рабочие посёлки, поссоветы, поселковые округа), станицы, сельские округа (волости, сельсоветы) и проч., подчинявшиеся как районам, так и городам, посёлкам.

Сельские и городские поселения выделялись, однако общее определение их как муниципальных образований отсутствовало.

С 2003 года (фактически с 2004) на территории субъектов РФ (республики, края, области, автономные округа, автономная область) введена следующая классификация муниципальных образований:

• городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района;
• муниципальный район — в основном соответствует административному району;
  • городское поселение и сельское поселение — входят в муниципальный район.

Межселенные территории — не являются муниципальными образованиями, прямо подчинены муниципальному району.

Муниципальные образования со статусом района (муниципального округа в Ярославской области) были наделены статусом муниципального района либо (реже, на момент начала преобразований) городского округа.

Муниципальные образования со статусом города или посёлка были, как правило, наделены статусом городского округа, либо муниципального района, либо городского (у некоторых посёлков сельского) поселения.

Вепсская национальная волость Карелии была объединена с Прионежским районом в Прионежский муниципальный район.

Закрытые административно-территориальные образования были наделены статусом городского округа независимо от наличия или отсутствия городского населения.

Муниципальные образования внутри районов были преобразованы в городские и сельские поселения, а внутри городов и посёлков упразднены.

Сельсоветы окружного подчинения Ненецкого автономного округа были преобразованы в сельские поселения новообразованного Заполярного муниципального района.

Муниципальные образования Эвенкийского автономного округа были преобразованы в сельские поселения новообразованного Эвенкийского муниципального района.

В городах федерального подчинения (Москва, Санкт-Петербург и, с 2014 года, Севастополь):

• внутригородские территории городов федерального значения как внутригородские муниципальные образования.

В Санкт-Петербурге — единственном из субъектов — сохранилась унаследованная из 1990-х классификация муниципальных образований: муниципальные округа, города и посёлки.

В Москве до 2012 года внутригородские муниципальные образования специального обозначения не имели, с 2012 сложилась современная классификация: заново появились муниципальные округа (в границах соответствующих районов), поселения (до 2012 городские и сельские поселения Московской области) и городские округа (до 2012 городские округа Московской области).

В Севастополе в 2014 году после вхождения в состав Российской Федерации были образованы муниципальные округа и город, как в Санкт-Петербурге.

В мае 2014 года введены два новых типа муниципальных образований:

• городской округ с внутригородским делением;
  • внутригородской район — внутригородское муниципальное образование на части территории такого городского округа.

В мае 2019 года введён как новый вид муниципальных образований уже в составе любых регионов Российской Федерации, а не как внутригородское муниципальное образование:

• муниципальный округ.

Правовые основы местного самоуправления в РФ

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации.

Правовую основу местного самоуправления составляют:

• общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации,
• Конституция Российской Федерации,
• федеральные конституционные законы,
• Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, другие федеральные законы,
• издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти),
• конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации,
• уставы муниципальных образований,
• решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан,
• иные муниципальные правовые акты.

Конституционные начала системы местного самоуправления в РФ

Эти начала отражены в ч. 2 ст. 130, ч. 1 ст. 131 Конституции 1993 г. и выражаются в следующем:

• Во-первых, Основной закон исходит из организационной самостоя­тельности местного самоуправления. В соответствии со ст. 12 Консти­туции России, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

• Во-вторых, Конституция России исходит из многообразия орга­низационных форм осуществления местного самоуправления: оно ре­ализуется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

• В-третьих, с учетом сказанного Конституция России придает особое значение выборам и референдуму, называя их в ч. 2 ст. 130 среди форм непосредственной демократии и развивая тем самым положе­ния ч. 3 ст. 3 Основного закона.

• В-четвертых, Конституция Российской Федерации требует обяза­тельного формирования в системе местного самоуправления выборных органов.

• В-пятых, как следует из ч. 1 ст. 131 Конституции России, струк­тура органов местного самоуправления определяется населением само­стоятельно.

Компетенция местного самоуправления в РФ

Конституционно-правовые начала компетенции местного самоуправления

• Во-первых, Конституция Российской Федерации исходит из на­личия собственной компетенции местного самоуправления, именуемой вопросами местного значения. В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конститу­ции местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Помимо того, что в упомянутой ч. 1 ст. 130 Конституции к общему ведению населения отнесено самостоятельное решение вопросов мест­ного значения, так же как и владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, ч. 1 ст. 132 позволяет определить ключевые вопросы ведения органов местного самоуправления — они «самостоятельно управляют муниципальной собственностью, фор­мируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного по­рядка, а также решают иные вопросы местного значения». И хотя в целом Конституция России не закрепляет ни перечня вопросов местного значения, ни принципов его формирования, приведенные ее положения являются определяющими для компетенции местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления исходит из прин­ципа субсидиарности как ключевого принципа закрепления компе­тенции местного самоуправления. Применительно к местному самоу­правлению это означает: осуществление соответствующих публичных полномочий должно преимущественно возлагаться на уровень власти, наиболее близкий к населению (ч. 3 ст. 4 Хартии); при необходимо­сти подключение другого органа власти к осуществлению какой-ли­бо функции производится как дополнение (субсидиарность —значит дополнительность) к возможностям местного самоуправления — с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии. Руководствуясь принципом субсидиар­ности, можно утверждать, что на местное самоуправление возлага­ются те публичные полномочия, с которыми оно, максимально приближенное к гражданам, справляется лучше всего. Предварительным условием реализации данного принципа является доверие государ­ства к местному самоуправлению, подкрепленное работоспособным механизмом их взаимодействия.  

• Во-вторых, Конституция Российской Федерации гарантирует функциональную самостоятельность местного самоуправления, уста­навливая в ст. 12, что местное самоуправление в пределах своих пол­номочий самостоятельно.

Это требование предполагает, что вопросы местного значения раз­решаются муниципальными образованиями без вмешательства как федеральных, так и региональных органов государственной власти. Как подчеркнул Конституционный Суд РФ, из прямого предписания ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что эти вопросы могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти (По­становление от 30 ноября 2000 г. №15-П). Недопустим контроль за целесообразностью принимаемых органами МСУ решений. Ни у кого нет права на внесудебную отмену решений органов МСУ.

• В-третьих, Конституция Российской Федерации допускает воз­можность передачи на уровень местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Как гласит ч. 2 ст. 132: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государствен­ными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полно­мочий подконтрольна государству».

Передача государственных полномочий на муниципальный уро­вень нацелена на повышение эффективности решения тех публично значимых вопросов, которые требуют максимальной приближенно­сти уполномоченного субъекта публичного управления к гражданам. Использование муниципальных организационных ресурсов и ин­фраструктурных возможностей исключает необходимость создания на местном уровне государственных управленческих структур. На­конец, делегирование местному самоуправлению государственных полномочий обеспечивает экономию бюджетных ресурсов. В рамках государственного контроля за осуществлением делеги­рованных государственных полномочий действия органов муници­пального образования и принимаемые ими решения оцениваются не только на предмет законности, но и на предмет целесообразности; контролирующие органы вправе спросить отчет за осуществление, отменить, приостановить действие муниципальных нормативных правовых актов, принятых в целях осуществления делегированных государственных полномочий, и т.д.

• В-четвертых, наряду с вопросами местного значения, которые закреплены за муниципальными образованиями, и отдельными госу­дарственными полномочиями, которые юридически переданы орга­нам местного самоуправления, законодатель пошел на определение группы прав, которые могут быть приняты на себя органами местного самоуправления по своему усмотрению и при на­личии материально-финансовых возможностей (далее).

• В-пятых, Закон №131-ФЗ отразил также более широкую воз­можность органов местного самоуправления: они вправе занимать­ся не только обозначенными в данном Законе местными вопросами и переданными им отдельными государственными полномочиями, но и участвовать в осуществлении других государственных полно­мочий, если такое участие предусмотрено иными федеральными за­конами.

Муниципальным образованиям предоставлено право осуществлять полномочия по тем вопросам, которые не составляют компетенции иных субъектов публичной власти и управления (дру­гих муниципальных образований, Российской Федерации, ее субъек­тов) и направлены на решение проблем жизнеобеспечения граждан на конкретной территории. Это как бы проявление принципа остаточ­ной компетенции. Но кроме того, это также означает, что на террито­рии муниципального образования не должно быть, образно говоря, «бесхозных» вопросов: если обнаруживается, что вопрос не отнесен к ведению органа государственной власти, иного муниципального об­разования, орган местного самоуправления данного муниципального образования включает его в свое ведение, если располагает для этого материальными ресурсами. Согласно Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления в преде­лах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении ка­ кого-либо другого органа власти (ч. 2 ст. 4).

Вопросы местного значения

Федеральный закон №131-ФЗ в гл. 3 «Вопросы местного зна­чения» содержит блок статей, в которых по уровням определяются вопросы местного значения для городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородского рай­она (ст. 14, 15, 16, 16.2). Что касается вопросов местного значения внутригородских территорий городов федерального значения, Закон отдает определение таких вопросов в ведение самих городов.

В обобщенном виде к ведению муниципальных образований отнесены следующие вопросы местного значения:

• вопросы территориального развития, составление и рассмотре­ние проекта бюджета муниципального образования, утверждение и исполнение бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение имуще­ством, находящимся в муниципальной собственности;
• выполнение задач, связанных с социальной помощью гражданам и их культурно-образовательным обслуживанием, обеспечение про­живающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях мало­имущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, муниципальный жилищный контроль; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами свя­зи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; ока­зание помощи социально ориентированным некоммерческим орга­низациям; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; сохранение, ис­пользование и популяризация объектов культурного наследия; обе­спечение условий для развития физической культуры, спорта, для массового отдыха жителей;
• создание благоприятной духовно-нравственной среды обитания граждан, в том числе разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согла­сия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального образо­вания, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение со­циальной и культурной адаптации мигрантов, профилактика межна­циональных (межэтнических) конфликтов;
• составление и утверждение генеральных планов муниципальных образований, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения доку­ментации по планировке территории, выдача разрешений на стро­ительство, осуществление муниципального земельного контроля, благоустройство территории муниципального образования —с уста­новлением требований по содержанию зданий, сооружений и зе­мельных участков;
• вопросы развития хозяйственной (экономической) деятельности на территории муниципального образования, в том числе связанной с обслуживанием населения: организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации; муниципальный контроль в отношении стро­ительства и эксплуатации объектов любых форм собственности в ча­сти экологии и использования территории; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, муниципаль­ный контроль в данной сфере, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслу­живания населения; содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего пред­принимательства и т.п.;
• участие в реализации общегосударственных задач обеспечения государственной и общественной безопасности, включая профилак­тику терроризма и экстремизма, предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, организацию и осуществление мероприя­тий по территориальной и гражданской обороне, защиту населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситу­аций природного и техногенного характера; создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципаль­ного образования и т.п.;
• содействие органам и организациям, участвующим в охране обще­ственного порядка,
• выполнение регистрационно-обслуживающих функций для насе­ления или содействие их выполнению —в том числе вопросы наиме­нования объектов, присвоение адресов объектам адресации, размеще­ние информации в государственном адресном реестре; организация ритуальных услуг, содержание мест захоронения и т.п.

Формы осуществления местного самоуправления в РФ

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления:

• местный референдум
• муниципальные выборы
• голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления
• голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования
• сход граждан
• другие формы

Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления:

• правотворческая инициатива граждан
• Территориальное Общественное Самоуправление (ТОС)
• публичные слушания
• собрание граждан
• конференция граждан (собрание делегатов)
• опрос граждан
• обращения граждан в органы местного самоуправления
• другие формы

Территориальные основы местного самоуправления в РФ

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территориальную основу местного самоуправления составляют муниципальные образования. В Российской Федерации существуют следующие виды муниципальных образований:

• сельское поселение

Федеральный закон №131-ФЗ определяет сельское поселение как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется на­селением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

• городское поселение

Данный вид муниципального образования представляет собой город или поселок, в которых местное самоуправ­ление осуществляется населением непосредственно и (или) через вы­борные и иные органы местного самоуправления.

• муниципальный район

Указанный вид муниципального образования представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объ­единенных общей территорией. В границах муниципального района местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непо­средственно и (или) через выборные и иные органы местного само­ управления, которые могут также выполнять отдельные государствен­ные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальный район относится к муниципальным образовани­ям верхнего территориального уровня, его территория должна быть полностью поделена между территориями поселений и межселенными территориями. Данный уровень местного самоуправления иногда характеризуется в литературе как «искусственно созданный для управ­ленческих целей». Его предназначение в значительной степени за­ключается в осуществлении отдельных государственных полномочий и решении вопросов межпоселенческого характера, что хорошо видно из круга вопросов местного значения, закрепленных за этим видом муниципального образования ст. 15 Федерального закона №131-ФЗ.

• городской округ

Рассматриваемый вид муниципального образования определяется в Федеральном законе №131-ФЗ как один или несколько объеди­ненных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. В городском округе местное са­моуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые решают вопросы местного значения, закрепленные за данным уров­нем; а также могут выполнять отдельные государственные полномо­чия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Основным критерием для наделения муниципального образова­ния статусом городского округа является уровень развития его ин­фраструктуры. По смыслу Федерального закона №131-ФЗ статус городских округов должны были получить наиболее крупные города, в первую очередь столицы субъектов РФ. Вместе с тем число город­ских округов по регионам значительно разнится. К примеру, в Ре­спублике Алтай создан один городской округ, который и является столицей субъекта РФ (и 10 муниципальных районов), а в Свердлов­ской области —68 городских округов (и 5 муниципальных районов).

• Городской округ с внутригородским делением

Под городским округом с внутригородским делением понимается городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ об­разованы внутригородские районы как внутригородские муниципаль­ные образования. Данный вид муниципального образования является относительно новым. Возможность создания таких муниципальных образований предусмотрена Федеральным законом от 27 мая 2014 г. №136-Ф3. Наделение городских округов статусом городских округов с внутригородским делением не является обязательным и происходит по решению органов власти субъектов РФ.

• Внутригородской район

Это внутригородское муниципальное образование на части территории такого городского округа, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Данный вид муниципальных образований призван служить инстру­ментом «обратной связи» жителей города и городских властей. Созда­ние внутригородских районов позволяет расширить представительство интересов населения городского округа посредством увеличения депу­татского корпуса на районном уровне.

• внутригородская территория города федерального значения

Данный вид муниципальных образований определен в Федераль­ном законе №131-ФЗ в самом общем виде — как часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоу­правление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Федеральный закон №131-ФЗ не устанавливает требований к территориям данных муниципальных образований, этот вопрос регулируется законода­тельством соответствующих субъектов РФ — городов федерального значения.

Границы и статус муниципальных образований установлены в 2003—2005 годах в рамках муниципальной реформы. Порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований установлен Федеральным законом.

Ключевые принципы территориальной организации муниципальной власти

• Принцип осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации

Вся территория Российской Федерации разделена между территориями муниципальных образований. При этом не должно быть территорий, которые не входят в состав территории муниципальных образований.

• Принцип унификации

Одним из краеугольных камней концепции Федерального за­кона №131-ФЗ, отличающим ее от идеологии предшествующего Федерального закона №154-ФЗ, является установление исчерпы­вающего перечня видов муниципальных образований. Действующий Федеральный закон №131-ФЗ (с учетом новелл 2014 г.) устанавливает закрытый перечень из семи видов муниципаль­ных образований.

• Принцип «двухуровневости» местного самоуправления

«Уро­вень» местного самоуправления — это условная категория, которая используется в научной литературе, но не встречается в Федеральном законе №131-ФЗ.

Двухуровневым местное самоуправление является — с точки зре­ния структуры территории — в муниципальном районе в сельской местности. В состав муниципального района входят поселения (преи­мущественно сельские, охватывающие села, деревни, однако наряду с ними могут быть и городские поселения небольших городков, по­селков) и межселенные территории. То есть здесь поселенческий уро­вень местного самоуправления можно рассматривать как первичный (базовый), при этом его верхний территориальный уровень образуют муниципальные районы.

Городской округ с 2014 года становится верх­ним территориальным уровнем местного самоуправления, а внутри­ городской район — нижестоящим муниципальным образованием.

• Принцип правового регулирования территориальной организации местного самоуправления законами субъектов РФ

Федеральный закон №131-ФЗ закрепляет за субъектами РФ ши­рокие полномочия в области правового регулирования местного са­моуправления. В частности, законом субъекта РФ осуществляется:

— наделение муниципальных образований статусом городско­го, сельского поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, вну­тригородского района, внутригородской территории городов федерального значения;

— изменение границ территорий муниципальных образований;

— преобразование муниципальных образований;

— упразднение поселений;

— создание вновь образованных поселений.

• Принцип учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований

Разграничение административно-территориального устройства субъекта РФ и территориальной организации местного самоуправления

Одним из важных правил, на которых базируется концепция тер­риториальной организации субъектов РФ, является разграничение территориальной организации местного самоуправления и админи­стративно-территориального устройства (деления). Важную роль в формировании законодательного подхода в данной сфере сыграло постановление Конституционного Суда РФ от 24 янва­ря 1997 г. №1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов государственной вла­сти Удмуртской Республики». Конституционный Суд РФ разделил эти виды территориальной организации субъекта РФ, указав, что на уровне административно-территориальных единиц создаются органы государственной власти. В иных территориальных единицах, не обозначенных в законодательстве субъектов РФ как администра­тивно-территориальные, публичная власть должна осуществляться посредством местного самоуправления.

В федеральном законодательстве определение понятия «админи­стративно-территориальное устройство» отсутствует. Тем не менее представляется возможным определить административно-террито­риальное устройство субъекта РФ как территориальную организацию субъекта РФ, установленную в целях осуществления государственного управления, а также учета исторических, географических экономиче­ских, инфраструктурных и культурных особенностей.  

В целом можно говорить о том, что современное администра­тивно-территориальное устройство субъектов РФ главным образом сложилось в советский период истории. С учетом исторических тра­диций в законодательстве разных субъектов РФ выделяются разные виды административно-территориальных единиц. К примеру, Зако­ном Калужской области от 5 июля 2006 г. № 229-03 «Об администра­тивно-территориальном устройстве Калужской области» устанав­ливаются следующие административно-территориальные единицы: районы, города, поселки, села, деревни, хутора, железнодорожные станции, железнодорожные разъезды, дачные поселки.

В целом можно сделать вывод о прямой связи ад­министративно-территориального устройства субъекта РФ и терри­ториальной организации местного самоуправления. Ведь, несмотря на формальную самостоятельность данных понятий, они находится в тесной взаимозависимости и взаимообусловленности. Это под­тверждается тем, что на практике, как правило, «административное» и «муниципальное» деление территории субъекта РФ совпадают. Так, территории 125 административных районов города Москвы совпада­ют с территориями 125 муниципальных округов. И таких примеров можно привести очень много. Данная практика является совершенно закономерной; территориальная организация муниципальной власти должна строиться с учетом административно-территориального де­ления, так как именно оно характеризует исторически сложившиеся связи между территориями.

Организационные основы местного самоуправления в РФ

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В структуру органов местного самоуправления, устанавливаемую уставом муниципального образования, входят следующие органы и должностные лица местного самоуправления:

• представительный орган муниципального образования
• глава муниципального образования
• местная администрация
• контрольный орган муниципального образования
• иные органы местного самоуправления

В соответствии с федеральным законом существуют следующие основные варианты структуры органов местного самоуправления:

• представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту
• представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию
• представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту

В муниципальном районе допускается такой вариант структуры органов местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления формируется из глав и делегатов представительных органов поселений,

В сельских поселениях глава муниципального образования может независимо от способа его избрания возглавлять и местную администрацию, и представительный орган. В сельских поселениях с численностью менее 100 человек глава муниципального образования является главой местной администрации и избирается населением, а функции представительного органа осуществляются сходом граждан.

Экономические основы местного самоуправления в РФ

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального образования – форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год и плановый период, предназначенных для исполнения расходных обязательств.

По общему правилу, бюджет муниципального образования принимается на три года. На уровне поселений допустимо принятие бюджета на год.

К собственным доходам местного бюджета могут относиться:

Налоговые доходы

1)    Местные налоги и сборы (около 24% бюджета)

- Земельный налог (около 20% бюджета)

- Налог на имущество физических лиц (около 3% бюджета)

- Торговый сбор

2)    Отчисления от налогов и сборов

Неналоговые доходы

1)    Средства самообложения

2)    Штрафы

3)    Плата за негативное воздействие на окружающую среду

4)    Средства от управления собственностью (деятельность предприятий, аренда, приватизация)

Безвозмездные поступления

1)    Поступления от граждан и юридических лиц

2)    Межбюджетные трансферты (около 50% бюджета)

- Дотации (направляются без указания конкретной цели)

- Субсидии (направляются с конкретной целью)

- Субвенции (на осуществление делегированных полномочий)

Проблема №1: объем межбюджетных трансфертов сегодня составляет половину доходов бюджетов. Муниципалитеты абсолютно финансово несостоятельны. Местные бюджеты в полной зависимости от государства.

Проблема №2: увеличивается объем субсидий по сравнению с дотациями. Государство не доверяет муниципалитетам.

Закон устанавливает возможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и (или) районных фондов финансовой поддержки поселений.

Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий (муниципальный заказ). Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальный заем).

Расходы бюджета

В Бюджетный кодекс РФ введено понятие реестра расходных обязательств – акт, который ведется каждым муниципальным образованием, в котором содержатся сведения об основаниях возникновения расходных обязательств, а также объем необходимых к выделению бюджетных ассигнований. При этом реестр ведется в каждом муниципалитете отдельно. Это и есть основание для составления бюджета.

Если раньше (в период действия 154-ФЗ) расходная часть бюджета состояла из внутриведомственных классификаций, то в настоящий момент большую часть бюджета составляют целевые программы, которые обеспечиваются субсидированием. То есть, как правило, бюджеты муниципальных образований оказываются целевыми.

Межмуниципальное сотрудничество в РФ

В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Кроме того, закон допускает создание иных объединений муниципальных образований с учетом территориальной и организационной основы, а также межмуниципальных хозяйственных обществ и иных организаций.

Европейский опыт местного самоуправления

Местное самоуправление в Великобритании

Английская модель местного самоуправления характерна для стран с системой общего права (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.). Особенностями этой модели являются: высокая степень автономии различных уровней власти и четкое определение компетенции органов каждого уровня; отсутствие на местах уполномоченных (агентов) центральной власти; выборность ряда должностных лиц органов местного самоуправления; осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с использованием косвенных методов управления или через суд; полномочия органов местного самоуправления определяются на основании позитивного принципа правового регулирования (можно делать лишь то, что прямо предписано).

В Великобритании МСУ выросло на основе королевских хартий, предоставлявших городам и общинам привилегии в решении местных вопросов и в отношениях с феодалами-собственниками земли. Такие города имели право создавать собственные административные органы, иметь кооперативную собственность, избирать мировых судей.

С 30-х гг. ХХ века стала проявляться тенденция, чертами которой стали:

1) сокращение сферы муниципального влияния за счет централизации управления;

2) поглощение небольших служб более крупными местными органами или обособленными государственными.

Территориальная организация:

• Графство – Округ – Приход (Англия и Уэльс) + Большой Лондон: 32 административных района и Сити

• Регионы – Округа (Шотландия)

• Графства – города с правами графств (Северная Ирландия)

На территории всей страны существует два, а иногда и три уровня местного управления. В каждой из этих единиц, за исключением некоторых приходов и общин, есть органы управления - советы, которые парламент наделяет специальными полномочиями. Все функции местного управления распределяются между советом графства и советом округа. Если система местного управления имеет трехуровневый вид, то функции делятся между советом графства, советом округа и приходским советом либо собранием прихода (общины). Разграничением полномочий занимается парламент, причем парламент рассматривает взаимоотношения между органами всех уровней местного управления скорее как партнерство, чем как иерархию.

В ведении совета графства находятся: все дороги, за исключением магистральных дорог и мостов (магистральные дороги и мосты над ними находятся в ведении Министерства по охране окружающей среды); образование и библиотеки (в конурбациях за них отвечают не графства, а округа-метрополии); планирование в городе и графстве; социальные службы; пожарная охрана; полиция; музеи и художественные галереи; трудоустройство молодежи; продовольствие и медикаменты, а также некоторые службы по защите интересов потребителей; парки и места отдыха; уборка мусора; мелкие акционерные компании.

В ведении советов округов находятся: борьба с шумом и здравоохранение; жилищное строительство; городское и сельское планирование; зрелища и реклама; сбор мусора; кладбища; фабрики и учреждения; налогообложение.

В ведении советов приходов (общин) находятся: распределение земельных участков; пешеходные дорожки; погребение; местности для отдыха; земли под кладбища; автобусные стоянки. Там, где нет приходов, их функции, перечисленные выше, выполняют округа.

Председатель совета ежегодно избирается из числа советников, не имеет специальных полномочий, наделен правом старшинства и подчиняется только лорду-наместнику графства и монарху. Советники избираются на четыре года. Одна треть постоянного числа советников сменяется каждый избирательный год.

Обычно основные функции Советы делегируют комиссиям, которые, собственно, и готовят решения, прорабатывают вопросы, осуществляют контрольные функции. Деятельность советов сводится к утверждению решений комиссий и выдаче им рекомендаций.

В каждом совете есть регламент по структуре, составу, штату и полномочиям комиссий. Существует два вида комиссий:

1) вертикальные комиссии, ведающие отдельными отраслевыми вопросами;

2) горизонтальные комиссии, осуществляющие определенные функции по координации работы этих комиссий и органов управления.

Функционал органов МСУ устанавливается в силу:

• Дискреции (базового установления функций)

• Адаптивных законов (подлежащих утверждению на местах)

• Местных актов

С правом обращения в Парламент для устранения пробелов регулирования

• Подзаконных актов

• Делегирования функций

Финансовое обеспечение:

1.    Самостоятельная хозяйственная деятельность (возмездные услуги, займы)

2.    Удержание ставок налога на коммерческую недвижимость (до 50%)

3.    Прямые дотации центра

4.    Целевые гранты

5.    Муниципальный налог по остаточному принципу (рекомендованная ставка)

Местное самоуправление во Франции

Французская модель распространена в европейских странах, франкоязычных странах Африки и Латинской Америки, на Ближнем Востоке. Наиболее ярким представителем является Франция. Эта модель отличается высокой степенью централизации, подчинением нижестоящего уровня вышестоящему, сочетанием государственного управления и местного самоуправления.

Во Франции сложился особый тип местного самоуправления — его общинная модель. Такая модель организации муниципальной власти предполагает, что основным субъектом местного самоуправления является местное сообщество (или территориальный публичный коллектив). Именно местное сообщество, или община, складывается исторически (это происходит еще в догосударственный период), поэтому община, с точки зрения данной правовой доктрины, обладает правом на решение всего комплекса вопросов местного значения, включая формирование структуры органов местного самоуправления. Общинное самоуправление при этом становится частью единой системы публичного управления, что позволяет территориальному публичному коллективу не только регламентировать определенную часть публичных вопросов (так называемых местных нужд), но и принимать участие в решении вопросов государственного значения.

Территориальная и управленческая организация:

• Центр

• Регионы – региональный совет – президент региона

Регионы существуют для решения макроэкономических вопросов и крупных культурных и инфраструктурных вопросов. Фактически функционал передается постоянному комитету

• Департаменты – совет департамента – исполнительный президент из числа депутатов

Наибольший объем полномочий и бюджетов. Фактически функционал передается исполнительному комитету.

• Коммуны (поселенческий уровень) – муниципальный совет – мэр коммуны

Общие хозяйственные функции. Муниципальная полиция. Работа на общественных началах. Мэр – представитель государства. Мэрия – постоянный исполнительный орган.

Во всех территориальных общинах Республики обязательно есть представитель государства, подчиняющийся правительству. Он несет ответственность за соблюдение национальных интересов, административный надзор за муниципальной властью и соблюдение закона органами и должностными лицами местного самоуправления.

Финансовое обеспечение:

1.    Налог на имущество предприятий и НДС предприятий

2.    Обеспечение делегированных полномочий

3.    Отчисления от центральных налогов

4.    Займы и кредиты

Всякий раз, когда полномочия передаются от центрального правительства территориальным сообществам, одновременно передаются доходы, эквивалентные тем расходам, которые потребуются для осуществления этих полномочий.

Местное самоуправление в Германии (ФРГ)

Постобщинная модель. Концептуально особенность постобщинной модели муниципального управления заключается в том, что право на местное самоуправление перестает быть связанным напрямую с населенной территорией (корпоративная модель) или местным сообществом (территориальным публичным коллективом) в привязке к самоуправляющейся единице, а рассматривается как один из принципов правового государства, заключающийся, с одной стороны, в децентрализации власти в государстве (реализация принципа разделения властей по вертикали), а с другой стороны, обеспечивающего каждому жителю возможность реализовать принадлежащее ему право на непосредственное управление делами общества и государства.

Пять юридически самостоятельных уровней управления.

• уровень Европейского союза, в котором ФРГ состоит как государство.

• уровень федеративной республики

• уровень земель, субъектов государства, предполагающий возможность осуществления на соответствующих территориях регионального государственного управления.

• территориальный уровень местного самоуправления, к которому относятся районы и города, не входящие в состав районов.

• города и общины или муниципалитеты.

Положения, регулирующие МСУ, содержатся по большей части в земельном законодательстве (в силу действия принципа «слабый центр – сильные земли»). Каждая земля принимает свой закон об МСУ. Поэтому в Германии существует минимум 16 систем муниципальной организации и управления.

Территориальная и управленческая организация:

• Берлин, Бремен, Гамбург: двухуровневая

Город – городские районы-общины

• 10 из 16 земель: двухуровневая

Земля – муниципальный район

• Баден-Вюртемберг, Бавария, Гессен, Северный Рейн-Вестфалия, Саксония: одноуровневая

Фактически прямое земельное управление через "самоуправляющиеся районы".

Так или иначе, любое муниципальное образование территориального уровня представляет собой конфедерацию мелких муниципальных образований – поселений (графств). Имеется также и поселенческий уровень – общины и города.

Наиболее важное место в структуре органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании принадлежит совету — представительному органу муниципального образования.

Исполнительная власть на уровне муниципального образования, как правило, представлена главой муниципального образования (бургомистром – избирается напрямую населением), который обычно одновременно является и председателем представительного органа, и главой муниципальной администрации.

Наиболее типичными местными функциями являются:

1) обеспечение социального благосостояния, в частности, путем предоставления социальных льгот, обслуживания социальных объектов, детских садов и т.д.;

2) местное здравоохранение, что включает охрану здоровья, содержание больниц и т.д.;

3) курирование вопросов образования, в частности содержание начальных и средних школ, предоставление профессионально-технического образования;

4) жилищное и градостроительство;

5) общественный транспорт;

6) коммунальные услуги: водо-, газо-, электро-и теплоснабжение, сбор и удаление отходов,

7) экономические вопросы, такие как поддержка инвестиций, развитие туризма;

8) защита окружающей среды, общественная санитария.

В некоторых случаях существуют параллельные задачи, решаемые одновременно на федеральном, земельном и муниципальном уровнях (это принято называть «конкурирующей компетенцией»), например сферы социального обеспечения, общественного здравоохранения и общественного транспорта.

Финансовое обеспечение:

1.    Обеспечение делегированных полномочий

2.    Отчисления от общих налогов (центральных, земельных, местных)

3.    Дополнительные ставки по налогу на коммерческий доход

4.    Часть федерального подоходного налога

5.    Местные налоги (минимальный вклад)

6.    Частноправовые сборы (взносы) с населения – до 10%

7.    Займы и кредиты

8.    Самостоятельная хозяйственная деятельность (аренда, концессии)

9.    Земельные дотации

10. Земельные целевые трансферты

Доля трансфертов (дотации и целевые трансферты) – 35,7%

Строгий земельный финансовый контроль. Дефицитные бюджеты.

См. также в других словарях Традиции

• Определение термина в ТСДНЭ: Местное самоуправление

Источники

• Муниципальное право России : учебник / отв. ред. С. А. Авакьян. — Москва : Проспект, 2020. — 656 с.

Цитаты

Владимир Путин на заседании клуба "Валдай": "Гражданин тот, кто способен самостоятельно управляться с собственными делами, свободно сотрудничая с равными себе. А лучшая школа гражданственности – это местное самоуправление и самодеятельные организации граждан. Конечно, имею в виду в данном случае НКО. Кстати, одна из лучших российских политических традиций, земская традиция, также строилась именно на принципах самоуправления. Только из эффективных механизмов самоуправления может вырасти настоящее гражданское общество и настоящая национально ориентированная элита, включая, разумеется, и оппозицию с собственной идеологией, ценностями, мерилами хорошего и плохого, собственными, а не навязанными средствами массовой информации или тем более из‑за рубежа".

Ссылки

• Совет муниципальных образований города Москвы
• Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (официальная публикация)
• Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями)
• Конгресс муниципальных образований Российской Федерации
• Центр правовой поддержки местного самоуправления